O desenvolvimento dos programas de conformidade aduaneira da Receita

O final do ano de 2024 foi marcado por uma importante celebração: 10 anos do Programa OEA. O evento aconteceu na Fiesp, com participação de mais de 500 convidados de todo o Brasil. Na oportunidade, presenciou-se o anúncio da mudança no comando da Aduana brasileira. A então Subsecretaria de Administração Aduaneira, Cláudia Thomaz, deixou o cargo, tendo sido nomeada como adida aduaneira tributária, na embaixada brasileira de Buenos Aires. Para ocupar a sua posição, foi nomeado Fabiano Coelho, a quem se deseja muito sucesso. A expectativa em torno de sua gestão é grande, e não sem razão, na medida em que seu histórico, nas funções exercidas, é de decisões técnicas, diálogo com o setor privado, objetividade e relevantes entregas na agenda da facilitação comercial.

No evento [1], um painel chamou atenção, merecendo destaque e cujo tema é o foco da coluna de hoje. Trata-se do painel sob o título “Conformidade Aduaneira: uma abordagem colaborativa e orientadora como diretriz da aduana brasileira para fomentar o aumento de conformidade aduaneira dos OEA.” Um dos seus pontos altos foi a apresentação feita sobre o Programa Receita de Consenso, que reflete, fortemente, a consolidação dos avanços na relação da Aduana com as Empresas.

Essa relação entre autoridade aduaneira e tributária, historicamente, é de antagonismo [2]. Já escrevemos sobre o tema e de como o Programa OEA foi, entre nós, precursor e grande responsável pela mudança desse paradigma [3]. Nesses dez anos de sua existência venceu resistências internas na RFB e junto aos intervenientes, comprovando como a aproximação séria, o diálogo responsável e o desenvolvimento de confiança mútua entre o Fisco e os contribuintes são indispensáveis e promovem resultados concretos. O OEA é um case de sucesso na parceria do setor público com o privado, revelando os efeitos positivos da observância do segundo pilar do Marco Safe da OMA, qual seja o pilar Aduana-empresas [4]. E no caminho desbravado por ele, consolidado no tempo e em suas entregas, tem-se observado o desenvolvimento, ano após ano, de outros importantes programas de mesma essência. São exemplos disso: os Programas Malha Aduaneira, Remessa-Conforme, e, mais recentemente, Receita Confia, Receita Sintonia, Receita Soluciona e Receita de Consenso.

Na essência do Programa OEA, dentre seus princípios, assim como em todos os outros mencionados, busca-se a eficiência nas relações entre a autoridade aduaneira e tributária e as empresas, considerando a complexidade das relações e o volume de operações, seja no comércio transfronteiriço, seja nas relações de natureza estritamente tributária. Nesse cenário, organismos internacionais, como a OMA e a OCDE, preconizam uma abordagem colaborativa, de parceria, de adoção de programas de conformidade cooperativa[5], visando aplicar a gestão de riscos para premiar condutas voluntariamente conformes e direcionar maiores esforços de enforcement àqueles que deliberadamente não cumprem as normas. Para tanto, utiliza-se a pirâmide de risco da OCDE, adequada pela RFB, que procura identificar o perfil dos contribuintes em quatro níveis de acordo com suas atitudes: (1) aqueles que decidem não cumprir as obrigações aduaneiras e tributárias; (2) não quer cumprir, mas o faz se controlado; (3) tenta cumprir mas nem sempre consegue; (4) disposto a cumprir suas obrigações aduaneiras e tributárias. Numa busca pela aplicação do princípio da igualdade, eles são tratados de forma desigual na medida da desigualdade que revelam em suas atitudes.

A cooperação, ínsita aos programas de conformidade, ganhou, inclusive, status de princípio constitucional tributário com as alterações promovidas pela Emenda Constitucional 132/23 e a inclusão do parágrafo 3º ao artigo 145, da Constituição. Nesse contexto de transformações e mudanças de perspectivas, o que se tem visto, é um trabalho em torno de uma reorientação da RFB, para que deixe de atuar a partir de um olhar direcionado à busca do erro e com um viés punitivo, passando a envidar seus esforços na busca por um ambiente propício ao diálogo e a postura de órgão orientador dos bons contribuintes.

O PL 15/24, projeto de lei de iniciativa do Executivo, apresentado na Câmara dos Deputados, em 5/2/2024 [6], reflete essa tendência e objetivo, ao propor a sistematização e consolidação de alguns dos citados programas, fortalecendo esse caráter orientador da RFB, aumentando, assim, a eficiência na arrecadação e reduzindo os litígios aduaneiros e tributários.

O PL 15/24 pretende ser o marco legal do Programa OEA. Alinhando a regulamentação do programa ao contexto da reforma tributária, o projeto de lei prevê a possibilidade de diferimento do pagamento de tributos, ou encargos, devidos na operação de importação, tais como Imposto de Importação, IPI-Importação, PIS-Importação, Cofins-Importação, Cide e Taxa Siscomex, podendo ser estendido para o AFRMM, Taxa Mercante, direito antidumping, medidas compensatórias e salvaguardas. Com a possibilidade do diferimento, o pagamento do tributo poderá ser postergado até o 20º dia do mês subsequente ao do registro da declaração de importação. Essa previsão de diferimento dos tributos na importação promovida pelas empresas OEA, em relação ao IBS e à CBS, também já se encontra assegurada no artigo 76, parágrafo 3º, da recém publicada Lei Complementar 214/25.

Além do Programa OEA, o PL 15/24 instituiu outros dois programas de conformidade aduaneira e tributária, o Confia – Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal e o Sintonia – Programa de Estímulo à Conformidade Tributária e Aduaneira.

Atualmente, está em andamento o projeto piloto do Confia, destinado a grandes contribuintes que possuem a receita bruta maior, ou igual, a R$ 2 bilhões, ou débito total mínimo de R$ 100 milhões. O objetivo do programa é estimular a conformidade tributária e aduaneira por meio de melhor diálogo entre os contribuintes e a RFB para a prevenção e redução da litigiosidade entre as partes.

Dentre os benefícios previstos a serem oferecidos, destaca-se que o contribuinte será comunicado antes de ser publicado o despacho decisório acerca de seu pedido de compensação, ressarcimento, restituição e reembolso de créditos tributários, para que, caso seja julgado desfavorável, reconheça os débitos e apresente plano de regularização no prazo de até 120 dias. A ideia do programa é ensejar o desenvolvimento da confiança mútua, auxiliando na regularização das obrigações principais e acessórias tributárias e aduaneiras. Essas diretrizes estão previstas na Portaria RFB 387/23 [7], que instituiu o projeto piloto do Programa Confia.

O Programa Sintonia, também previsto no PL 15/24, visa estimular a regularidade fiscal do contribuinte no cumprimento das obrigações tributárias e aduaneiras, mediante a concessão de benefícios fiscais. Esses serão ofertados de acordo com a classificação que o contribuinte obtiver no programa, a depender de seu cadastro regular perante à RFB, do recolhimento dos tributos devidos dentro do prazo legal, do cumprimento das obrigações acessórias e da prestação das informações nas declarações e nas escriturações de transmissão obrigatória.

Concluída a classificação, o contribuinte poderá, entre outros benefícios e vantagens, ter a prioridade na análise de pedidos de restituição, ressarcimento, ou reembolso de tributos, ser atendido de forma presencial, ou virtual, participar de treinamentos de capacitação oferecido pelo Órgão, ter a oportunidade prévia de autorregularização dos débitos em 60 dias antes do litígio, não ter seus bens arrolados em caso de medida cautelar, a preferência em licitações e, por fim, a redução progressiva no pagamento de CSLL em até 3%.

No substitutivo do PL 15/2024 foi incluído, ainda, o Quitafazenda – Programa de Quitação Antecipada de Parcelamento de Débitos da SRFB e da PGFN. O QuitaFazenda é uma iniciativa de regularização tributária que permite a quitação de saldos remanescentes de parcelamentos especiais de Refis, Paes e Paex. Em síntese, as legislações específicas desses programas de parcelamento permitem a liquidação em prazos muito longos, o que acarreta uma demora da União Federal em receber esses valores e em altíssimos juros para o contribuinte. Visando incentivar a quitação da dívida de forma mais rápida e menos onerosa, o programa estimula a liquidação destes saldos de parcelamentos, mediante antecipação do pagamento das parcelas com a redução dos juros remanescentes.

A partir da adesão voluntária a esses programas de conformidade, o contribuinte é reconhecido por seu histórico e atitudes como um parceiro da administração aduaneira e tributária, sendo-lhe concedido lugar de fala em um ambiente onde o diálogo é estimulado e valorizado na busca por soluções consensuais para as discordâncias e divergências em face à legislação e sua aplicação aos fatos.

O Programa Receita de Consenso – Procedimento de Consensualidade Fiscal, regulamentado pela Portaria RFB 467/24 [8] e pela Portaria Sutri 72/24 [9], vigente desde 1/11/2024, tem, como base, o diálogo. Seu principal objetivo é evitar que divergências envolvendo a qualificação de fatos tributários, ou aduaneiros, relacionados à RFB evoluam para fiscalizações e autuações. Para isso, o programa utiliza técnicas de consensualidade, como o diálogo prévio entre as partes, a análise conjunta de questões controversas e a busca por soluções negociadas.

O Receita de Consenso é destinado aos contribuintes classificados na categoria máxima dos programas de conformidade. Essa classificação será avaliada por um auditor-fiscal da RFB, integrante do Centro de Prevenção e Solução de Conflitos Tributários e Aduaneiros (Cecat), que será responsável pela prevenção e resolução de conflitos tributários e aduaneiros. O programa se aplica a questões que não estejam sendo tratadas em processos administrativos fiscais, ou judiciais, desde que relacionadas a tributos administrados pela RFB.

Para proceder a referida avaliação, o Cecat analisará se a matéria é controvertida, o grau de incerteza sobre os fatos aduaneiros, ou tributários, a existência de conduta em lançamentos semelhantes para períodos de apuração posteriores, e a existência de jurisprudência administrativa, ou judicial, sobre situações idênticas, ou similares, aos fatos do caso concreto.

A solução consensual diante de entendimentos controversos pode ser buscada durante um procedimento fiscal, quando surgir uma divergência sobre o entendimento preliminar da autoridade fiscal em relação à qualificação de um fato aduaneiro, ou tributário, ou, ainda, na ausência de um procedimento fiscal, pode ser utilizado para definir as consequências aduaneiras e tributárias relacionadas a um determinado negócio jurídico realizado pelo contribuinte. Considerando que o programa preza pela solução de conflitos baseado na boa-fé, não serão analisadas dúvidas relacionadas a condutas com indícios de sonegação, fraude, ou conluio, crimes contra a ordem tributária, crimes de descaminho, ou contrabando, ou infrações puníveis com pena de perdimento.

Estando de acordo com os requisitos e obrigações, o contribuinte poderá preencher e submeter o formulário de proposta de consensualidade, disponibilizado no Portal de Serviços da Receita Federal, descrevendo de forma sucinta e objetiva o fato aduaneiro e tributário objeto da demanda e a proposta de solução que entenda aplicável ao caso. Uma vez analisado e superada a etapa de admissibilidade, serão agendadas  reuniões com o contribuinte e, havendo acordo, será elaborada a proposta de consensualidade que conterá os termos firmados e as soluções que deverão ser cumpridas. Caso o interveniente ainda não esteja sendo fiscalizado e queira regularizar, a norma prevê o pagamento dos tributos sem a cobrança da multa de mora. Os contribuintes integrantes do Confia e OEA terão análise prioritária do seu pedido.

O Receita de Consenso demanda uma mudança de mentalidade também das empresas, seus consultores e advogados, na medida em que se espera tenham conhecimento técnico especializado dos temas aduaneiros e tributários discutidos, mas que também não sejam movidos somente pela litigiosidade, estando aptos ao diálogo cooperativo, a negociar e transigir nos casos adequados ao programa. A quebra de paradigma atinge ambos os lados e demanda uma renovação de mindset.

[1] Informações completas do evento, inclusive link de acesso para assisti-lo na íntegra, encontra-se disponível em: link . Acesso em 18/01/2025.

[2] “Não é demais destacar o posicionamento bipolar dominante em que as administrações tributárias dos entes federados brasileiros se organizaram desde o longínquo período colonial até nossa história recente: a relação jurídico-tributária pátria sempre teve, de um lado, a administração tributária e, em posição antagônica, o conjunto de cidadãos e empresas contribuintes. A tônica era a desconfiança, e se, por um lado, a administração tributária posicionava-se como órgão fiscalizador/repressor, os demais partícipes defendiam-se e litigavam.” SANTIAGO, Mário José Dehon São Thiago. Conformidade e transação como alternativas de prevenção e solução do passivo tributário, in SIMANTOB, Andréa Duek, OLIVEIRA, Francisco Marconi de, et al., coord. Estudos Aduaneiros e Tributários. I Congresso da Receita Federal. Disponível em: link Acesso em 18/01/2025.

[3] LEONARDO, Fernando Pieri. Programa Brasileiro de Operador Econômico Autorizado e o desenvolvimento do Pilar Aduana – Empresa do Marco Safe da OMA. in TREVISAN, Rosaldo, coord. Temas Atuais de Direito Aduaneiro III. São Paulo: Aduaneiras, 2022, 1ª ed. p. 381-429.

[4] O Marco Safe da OMA promove, desde 2005, standarts para a Aduana do Século XXI, sustentando-se no equilíbrio entre o controle aduaneiro, a segurança da cadeia logística internacional e a facilitação comercial. Está sustentado no desenvolvimento de três pilares: Aduana/Aduana; Aduana/Empresas e Aduana/Órgão Intervenientes.

[5] Conforme cartilha sobre o tema elaborada pela Receita Federal, em 2021, “a Conformidade Cooperativa é um tipo de relacionamento entre empresas e administrações tributárias, com diálogo e ganhos mútuos, mantendo a igualdade de tratamento tributário entre contribuintes. Baseada na transparência, na segurança jurídica e na cooperação, a Conformidade Cooperativa é justificada objetivamente pela governança corporativa tributária e pela estrutura de cumprimento fiscal do contribuinte. A Conformidade Cooperativa já existe em vários países desenvolvidos e sua adoção vem sendo recomendada pela OCDE desde 2013.” Disponível em: link. Acesso em 18/01/2025.

[6] link

[7] Institui o piloto do Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal – Confia. Disponível em link.

[8] Portaria RFB nº 467, de 30/09/24, institui o Procedimento de Consensualidade Fiscal – Receita de Consenso. Disponível em link

[9] Portaria Sutri nº 72, de 11/11/24, estabelece normas complementares necessárias à implementação do Receita de Consenso, disponível em link.