Pressão social e fiscalização do Pix: um exame 'post mortem' da Instrução Normativa nº 2.219/24

1. Uma breve contextualização

A Instrução Normativa (IN) nº 2.219/2024 dispensa maiores apresentações. Foi por meio dela que a Receita Federal ampliou o regime obrigatório de compartilhamento de informações sobre operações financeiras de interesse da Fazenda Pública Federal, incluindo o Sistema de Pagamentos Instantâneos do Banco Central do Brasil, que, por vez, abrange o modelo de transferência monetária instantâneo denominado Pix.

A normativa determinava que as transferências feitas por meio do Pix, considerando o montante global movimentado ou o saldo mensal por tipo de operação financeira, seriam obrigatoriamente informadas caso ultrapassassem o limite de R$ 5 mil para pessoas físicas e R$ 15 mil para pessoas jurídicas. Ressalta-se que o monitoramento dessas informações já era regulamentado anteriormente pela Instrução Normativa RFB nº 1.571, de julho de 2015, que, inclusive, estabelecia limites de movimentação inferiores.

Notícias recentes sugerem que a ampla divulgação do conteúdo da instrução normativa, aliada ao receio generalizado da população em ser “taxada”, resultou em uma queda histórica em transações com o Pix no mês de janeiro de 2025, somada a intensas críticas ao governo federal [1]. Junto a isso, vieram também comentários de defensores da medida nas redes sociais, que lançaram provações como: “E de repente, todo mundo tem R$ 5 mil na conta?” ou então “Quem não sonega impostos não deveria estar preocupado”.

Envolto nessa polarização política a respeito do tema, o governo federal decidiu revogar a instrução normativa apenas 15 dias após sua entrada em vigor, o que foi feito a partir da Instrução Normativa nº 2.247/25, que repristinou o antigo modelo de monitoramento.

Junto com a revogação, foi editada a Medida Provisória nº 1.288/25, que trouxe o seguinte dispositivo: “Art. 3º Não incide tributo, seja imposto, taxa ou contribuição, no uso do Pix”. Trata-se de uma norma ontologicamente imprestável, de cunho essencialmente político e que nada inovou no ordenamento jurídico, uma vez que a ocorrência fenomênica do fato “uso do Pix” não é (e nunca foi) critério material para incidência de algum tributo.

2. A pertinência da discussão

Se toda a discussão foi sepultada com o advento da IN RFB nº 2.247/25 e da MP nº 1.288/25, qual seria pertinência de se discutir o tema? É precisamente aqui que reside o propósito do presente artigo: descobrir, a partir do uma análise estritamente jurídica da matéria, se a sociedade foi simplesmente vítima de uma enorme fake news (como acusam os principais veículos de comunicação do país e o próprio governo federal [2]), ou se a pressão social contra a Instrução Normativa nº 2.219/24 foi uma reação legítima da população contra métodos de cobrança abusivos empregados pelo Estado-Fisco.

Não há dúvidas de que a polêmica trouxe ao conhecimento de ampla parcela da população brasileira o fato de que as suas movimentações financeiras estão sendo fiscalizadas em decorrência de um modelo de monitoramento de receitas extremamente complexo e invasivo (com o aval do Poder Judiciário, consigna-se [3]). Aliado a isso, são de conhecimento geral as recentes iniciativas governamentais voltadas ao aumento da receita pública, permitindo, mês após mês, recordes históricos de arrecadação [4].

Enfim: vivemos em um país onde a sede arrecadatória do Estado é insaciável. Prova disso? Pois bem. Pense em quantas pessoas da sua esfera de convívio já foram autuadas ou mesmo foram alvo de persecuções penais por infringirem a nossa – complexa e confusa – legislação tributária? Agora, compare esse número com a quantidade de pessoas que foram surpreendidos com uma notificação da Receita Federal alertando-as sobre o pagamento a maior de um imposto indevidamente, acompanhada de uma oferta de restituição espontânea [5]. Voilà!

Com efeito, a discussão sobre os impactos dos monitoramentos financeiros para a maioria dos contribuintes brasileiros – cidadãos de baixa e média renda, bem como micro e pequenos empresários – pressupõe, antes de tudo, a compreensão do conceito de “presunções legais” e como elas operam no arranjo jurídico-tributário brasileiro.

É sobre esse ponto que passo a me ocupar nas próximas linhas.

3. Presunções legais e o ônus da prova

Em matéria tributária, as presunções legais atuam como meios indiretos de prova, revelando verdades a partir de indícios da ocorrência de um evento de difícil (ou impossível) comprovação direta pelo Estado-Fisco.

O propósito é nobre: evita-se que as fraudes e simulações formem um óbice intransponível à fiscalização do descumprimento das obrigações tributárias por parte do sujeito passivo ou responsável tributário. Sua natureza é de caráter processual-probatório, operando como uma qualificadora dos “indícios”, atribuindo-lhes maior potencial probatório em virtude da existência de uma norma presuntiva que amplia a eficácia da prova indireta.

As presunções são, portanto, normas juridicamente válidas, especialmente porque não retiram do contribuinte a prerrogativa de se defender, mediante apresentação de provas de que o fato presumido não encontra suporte fático no mundo fenomênico. Afinal, como lembra Maria Rita Ferragut [6], todas presunções devem ser relativas (ou iuris tantum), sob pena de afrontar o princípio da ampla defesa e do contraditório, criando uma inaceitável ficção jurídica.

Entretanto, a autora alerta que a norma presuntiva não altera o ônus probatório, mas apenas qualifica a força probatória dos indícios. Ou seja, dessa qualificação, não resulta uma permissão para que a autoridade fiscal possa simplesmente “presumir” a ocorrência do indício, pois o indício é, em si, o suporte fático apto a atrair a incidência da norma presuntiva.

Nas suas palavras:

“[…] Quem alega a ocorrência do fato indiciado deve provar a ocorrência dos indícios, fatos diretamente conhecidos, e aquele contra quem a presunção aproveita deve provar, alternativa ou conjuntamente, a inocorrência dos indícios, do fato indiciado, a existência de diversos indícios em sentido contrário ou, ainda, questionar a razoabilidade da relação jurídica de implicação. […] Se alguma obrigação tributária foi pretensamente descumprida, há de se reconhecer o dever do Fisco de demonstrar que o fato jurídico tributário ocorreu, já que tal demonstração constitui pressuposto para autorizar a fenomenologia da incidência. Nesse sentido, correspondem os entendimentos de Paulo de Barros Carvalho (“na própria configuração oficial do lançamento, a lei institui a necessidade de que o ato jurídico administrativo seja devidamente fundamentado, o que significa dizer que o fisco tem que oferecer prova concludente de que o evento ocorreu na estrita conformidade da previsão genérica da hipótese normativa”); Souto Maior Borges (“o dever que incumbe ao fisco de investigar a ocorrência do fato jurídico tributário é um dever de ofício.”); José Eduardo Soares de Melo (“no lançamento dos tributos, o ônus da prova cabe ao poder público por competir-lhe, de modo privativo e obrigatório, a constituição do crédito tributário, compelindo-o à comprovação de todos os componentes do fato tributário”) e Paulo Ayres Barreto (“cabe à administração provar, de forma inequívoca, fazendo uso dos meios de prova em direito admitidos, os fatos que alega. […] Não podendo ocorrer a demonstração a que nos referimos acima, em virtude da comprovada impossibilidade de prova direta acerca da ocorrência do fato, a Administração deverá utilizar-se das presunções legais, enunciados que não estabelecem a inversão do ônus da prova, mas se constituem em meios indiretos de prova e pressupõem a comprovação dos indícios por aquele que das presunções utiliza-se” [7].

Temos, então, que a presunção de um indício é uma paradoxal “presunção da presunção”, subvertendo a lógica subjacente às presunções legais, que buscam conferir maior relevância probatória às provas indiretas. Consequentemente, criar-se-ia um ambiente no qual o fisco pode imputar ao contribuinte a prática de um fato completamente inexistente, fundada em mera ficção jurídica sem respaldo constitucional, para lhe impor ônus tributário à míngua de materialidade para incidência da norma tributária.

4. O entendimento do STF

Contrariando essa concepção, no julgamento ao Recurso Extraordinário nº 855.649/RS (Tema 842), o Supremo Tribunal Federal validou norma presuntiva alusiva ao Imposto de Renda que considera como omissão de receita ou rendimentos “os valores creditados em conta de depósito ou de investimento mantida junto a instituição financeira, em relação aos quais o titular, pessoa física ou jurídica, regularmente intimado, não comprove, mediante documentação hábil e idônea, a origem dos recursos utilizados nessas operações” (Lei Federal nº 9.430/96, artigo 42, caput).

Pela aplicação prática dessa previsão legal, o recebimento de diversos depósitos por uma empresa em sua conta bancária, no montante hipotético de R$ 15.000,01, sem a devida comprovação de origem por meio de notas fiscais ou contratos quando intimada pelo Fisco, será presumido como receita, salvo apresentação de provas que desconstituam essa presunção. Inverte-se o ônus da prova em desfavor do contribuinte, contrariando a lógica de que cabe ao Fisco demonstrar (mesmo que indiretamente) a ocorrência do fato imponível.

Segundo o relator, ministro Marco Aurélio, a norma não expandiu a hipótese de incidência do imposto, mas apenas inaugurou uma presunção legal juridicamente válida da ocorrência fenomênica do seu critério material (auferir renda). Nesse sentido, não haveria qualquer mácula na legislação, visto que ela garante o essencial contraditório ao sujeito passivo da obrigação tributária. Quanto a esse aspecto, todos os demais ministros concordaram.

O ponto de divergência foi com relação ao ônus probatório. Segundo o relator, uma vez esclarecida a origem das receitas pelo contribuinte – parte vulnerável da relação jurídico-tributária –, caberia ao Estado-Fisco buscar indícios da prática do fato imponível. Vale menção:

“[…] Sendo o lançamento atribuição da autoridade fiscal, a qual deve diligenciar para atestar a ocorrência do fato gerador, como poderia o contribuinte, parte vulnerável da relação, desincumbir-se dessa atribuição? O sistema não fecha! É equivocada a pretensão de extrair da norma presunção em favor do fisco, a autorizar o recolhimento de imposto de renda sobre meros créditos bancários, sem aprofundamento investigatório quanto a haver renda consumida ou outros elementos fáticos vinculados à movimentação dos recursos. Se o administrado tem o dever de pagar impostos, não menos importante é o dever do fisco de apurá-los regularmente, demonstrando de forma fundamentada a existência de renda consumida, presentes sinais exteriores de riqueza, considerados os instrumentos disponíveis, nos termos da legislação de regência. […] Não cabe presumir o excepcional, ou seja, que todos são sonegadores. Cumpre ao Fisco averiguar se há, por trás dos indícios, a riqueza suspeitada, a real percepção de renda, a ensejar imposto.”

Prevaleceu, contudo, o voto divergente do ministro Alexandre de Moraes, que sufragou a tese segundo a qual o ônus probatório é invertido pela aplicação da norma presuntiva. Na sua compreensão, não se poderia admitir que o contribuinte se furte do recolhimento dos impostos devidos mediante mera alegação, desacompanhada de provas, de que a presunção de omissão de receitas não é verdadeira.

Observa-se da ementa do acórdão que o posicionamento do ministro Alexandre de Moraes, seguido pela maioria de seus pares, foi no sentido de que as presunções legais fazem pesar contra o contribuinte o ônus da prova de inocorrência do fato imponível:

“[…] 4. Diversamente do apontado pelo recorrente, o artigo 42 da Lei 9.430/1996 não ampliou o fato gerador do tributo; ao contrário, trouxe apenas a possibilidade de se impor a exação quando o contribuinte, embora intimado, não conseguir comprovar a origem de seus rendimentos.

5. Para se furtar da obrigação de pagar o tributo e impedir que o Fisco procedesse ao lançamento tributário, bastaria que o contribuinte fizesse mera alegação de que os depósitos efetuados em sua conta corrente pertencem a terceiros, sem se desincumbir do ônus de comprovar a veracidade de sua declaração. Isso impediria a tributação de rendas auferidas, cuja origem não foi comprovada, na contramão de todo o sistema tributário nacional, em violação, ainda, aos princípios da igualdade e da isonomia.
6. A omissão de receita resulta na dificuldade de o Fisco auferir a origem dos depósitos efetuados na conta corrente do contribuinte, bem como o valor exato das receitas/rendimentos tributáveis, o que também justifica atribuir o ônus da prova ao correntista omisso. Dessa forma, é constitucional a tributação de todas as receitas depositadas em conta, cuja origem não foi comprovada pelo titular.
7. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 842, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O artigo 42 da Lei 9.430/1996 é constitucional” [8].

 5. Taxação do Pix? Negativo! Taxação de qualquer pessoa (física ou jurídica) que não convença o Fisco sobre a origem de seus recursos

A posição majoritária do STF legitima a antes criticada “presunção da presunção”, transformando o elogiável instituto das presunções legais em um potencial instrumento de coerção. Os fundamentos da decisão carregam em si a ideia de presunção de má-fé do sujeito passivo da obrigação tributária. Grosso modo, é quase como dizer: “é sonegador, salvo prova em sentido contrário”.

Em um sistema tributário que se diz garantidor de direitos, isso soa, no mínimo, incoerente. Afinal, é necessário frisar que não cabe ao contribuinte provar sua inocência; cabe ao Fisco provar a sua acusação. Lembremos, ainda, que o julgamento foi realizado quando já vigente a Lei de Liberdade Econômica (Lei Federal nº 13.874/19), ignorando as inauguradas presunções de boa-fé do particular perante o poder público (art. 2º, inc. II) e de sua vulnerabilidade frente ao Estado (artigo 2º, inciso IV), reconhecidas expressamente pelo Poder Legislativo não somente como consectários lógicos de princípios de índole constitucional, mas como corolário do propósito subjacente aos textos constitucionais do período pós-bélico: conter o poder do Estado frente ao particular.

O cotidiano do empresário revela que a inversão do ônus probatório não passa de um devaneio mascarado por justificações retóricas afastadas da realidade prática. É absolutamente inconcebível cogitar que o empresariado – majoritariamente formado por micro e pequenas empresas [9] – teria em mãos, a pronta entrega do Estado, todas as provas da origem de entradas e saídas de seu caixa durante cinco anos – prazo decadencial para constituição crédito que pode ser ainda mais elastecido quando fundado no artigo 150, §4º, in fine, do Código Tributário Nacional.

Pior ainda é imaginar que as pessoas físicas controlam todas entradas e saídas de sua(s) conta(s) bancária(s), guardando todos os contratos, cupons fiscais, recibos e outros meios de prova por cinco anos para pronta apresentação ao fisco.

O panorama apresentado nos conduz novamente à discussão inicial: afinal, apenas os sonegadores devem se preocupar com a “malha fina” da Receita Federal? Por tudo que fora exposto, me parece que não.

A maior parte dos contribuintes brasileiros são micro e pequenas empresas que, mesmo quando optantes pelo regime do Simples Nacional, estão sujeitas às mesmas presunções de omissão de receita existentes nas legislações de regência do IOF, II, IE, ITR, IR, CPMF, FGTS, ICMS, ISS, contribuições diversas e demais tributos de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (LC 123/06, art. 13 c/c 34, caput).

Basta, como visto, que o contribuinte não convença o Estado-Fisco sobre a origem de suas receitas para que todas as entradas e saídas de suas contas bancárias sejam tidas como receita tributável. Sem esquecer, é claro, dos consectários legais (juros, multas e correção monetária), além da potencial deflagração de uma ação penal contra o contribuinte.

Nesse horizonte abissal que é a legislação tributária brasileira – aqui incluído leis, tratados e as convenções internacionais, decretos e normas complementares (CTN, artigo 96) – é seguro afirmar que todos os contribuintes que não contam com equipes especializadas de contadores e advogados tributaristas (o que, infelizmente, é uma realidade para a maioria dos brasileiros) estão sujeitos a incorrerem em presunções legais de omissão de receitas.

6. Conclusões

Por todo o exposto, parece-me que, ainda que a revogação da IN RFB 2219/24 não tenha alterado significativamente o status quo ante, bons frutos foram colhidos. Trata-se de um reconhecimento de que a pressão popular ainda tem lugar no Brasil, servindo como importante instrumento em desfavor de medidas fiscais abusivas de governos efêmeros.

Ademais, a polêmica em torno do tema atraiu o foco da população para a existência de um complexo sistema de monitoramento de suas movimentações bancárias, quiçá desconhecido para a maior parte dos cidadãos até então. Espera-se que, com isso, haja maior conscientização sobre importância da organização contábil para garantia da segurança jurídica tanto das pessoas físicas quanto das jurídicas.

De toda a sorte, a luta pelos direitos dos contribuintes – diuturnamente violada por posturas arbitrárias dos entes tributantes – deve persistir, sobretudo durante o período pós-reforma, que será marcado pela ausência de previsibilidade e calculabilidade no ordenamento jurídico, inserindo os pagadores de impostos em meio a um tortuoso processo de harmonização da legislação tributária sem perspectiva de conclusão.

O esforço em defesa das garantias individuais deve sempre continuar. Afinal, se a “taxação do Pix” foi uma grande “fake news”, maior ainda é a falácia de que apenas “sonegadores” são afetados com ações fiscais abusivas no Brasil.

[1] É advogado, pós-graduando em Direito Tributário (Ibet).

[2] Conferir em: GRANDI, Guilherme. Transações via Pix diminuem após anúncio de fiscalização e receio de taxação. Gazeta do Povo, 15 dez. 2022. Gazeta do Povo, 15 de jan. 2025. Disponível em: https://www.gazetadopovo.com.br/economia/transacoes-pix-diminuem-anuncio-fiscalizacao-receio-taxacao/; e NAKAMURA, João. Monitoramento do Pix: relembre trajetória até a revogação de norma. CNN, 16 jan. 2025. Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/economia/financas/monitoramento-do-pix-relembre-trajetoria-ate-revogacao-de-norma/.

[3] Jornal Nacional. Após críticas e onda de fake news, governo anuncia revogação da norma da Receita que aumentava a fiscalização do PIX. Disponível em: https://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2025/01/15/apos-criticas-e-onda-de-fake-news-governo-anuncia-revogacao-da-norma-da-receita-que-aumentava-a-fiscalizacao-do-pix.ghtml.

[4] “[…] O art. 1º da Lei Complementar 104 /2001, no ponto em que insere o § 1º, inciso II, e o § 2º ao art. 198 do CTN , não determina quebra de sigilo, mas transferência de informações sigilosas no âmbito da Administração Pública. Outrossim, a previsão vai ao encontro de outros comandos legais já amplamente consolidados em nosso ordenamento jurídico que permitem o acesso da Administração Pública à relação de bens, renda e patrimônio de determinados Eindivíduos” (STF – ADI: 2859 DF 0000959-77.2003.1.00.0000, Relator: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 24/02/2016, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 21/10/2016).

[5] Conferir em: https://impostometro.com.br..

[6] Embora pareça utópico pensar em uma “devolução espontânea do indébito tributário”, a provocação serve bem para ilustrar que a legislação tributária brasileira é expert em limitar abusivamente o direito do contribuinte à restituição ou compensação de créditos tributários recolhidos indevidamente. Para falar de um exemplo recente, basta ver as múltiplas discussões no Poder Judiciário em torno da Instrução Normativa n. 2.055/2021/RFB e da recente Lei Federal n. 14.873/2024, que impuseram um limite temporal absurdo de 5 (cinco) anos, contados do trânsito em julgado da sentença ou da extinção da execução, para que o contribuinte exerça, integralmente, seu direito de compensar créditos tributários oriundos de decisão judicial que reconhece o pagamento indevido, em dissonância com a jurisprudência do STJ: “É correto dizer que o prazo do art. 168, caput, do CTN é para pleitear a compensação,  e  não  para  realizá-la  integralmente” (REsp  1.480.602/PR,  Rel.  Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/10/2014, DJe 31/10/2014).

[7] FERRAGUT, Maria Rita. Presunções no Direito Tributário. 2 ed. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 133-134.

[8] FERRAGUT, Maria Rita. Presunções no Direito Tributário. 2 ed. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 130-131.

[9] STF – RE: 855649 RS, Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 03/05/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 13/05/2021.

[10] Confira a informação em: https://www.gov.br/empresas-e-negocios/pt-br/mapa-de-empresas/painel-mapa-de-empresas.