MP, que cresceu com atitude punitivista, agora prioriza os acordos

* Reportagem publicada na nova edição do Anuário do Ministério Público. A versão impressa está à venda na Livraria ConJur (clique aqui). Acesse a versão digital pelo site do Anuário da  Justiça (anuario.conjur.com.br).

Capa da nova edição do Anuário do Ministério Público Brasil

As coisas estão mudando no Ministério Público brasileiro, instituição responsável pela defesa dos interesses da sociedade, sejam eles coletivos, difusos ou individuais homogêneos. Se antes era regido pelo princípio da indisponibilidade da ação penal, desde o pacote anticrime (Lei 13.964/2019) dispõe de instrumentos para negociar — os ANPPs, acordos de não persecução penal.

O atuar extrajudicial já permitia resolver problemas da área cível com os TACs — termos de ajustamento de conduta — e, também, pelas recomendações, um nome apenas educado dado para um ultimato antes da abertura de uma ação civil.

A reforma na lei de improbidade administrativa ainda trouxe os acordos de não persecução cível, que abriu a oportunidade de resolver o litígio fora das barras dos tribunais em uma das searas que mais geravam queixas dos gestores políticos e empresários que contratam com o setor público.

De acordo com o relatório MP Um Retrato 2024, do Conselho Nacional do Ministério Público, os 27 MPs dos estados fecharam 237 mil acordos em 2023: foram 230 mil na área criminal (ANPPs e transações penais) e sete mil na área cível (TACs e ANPCs).

Refletindo sobre os ANPPs, Fernando Capez, advogado, procurador de Justiça aposentado do MP de SP, escreveu: “No Direito Penal, a exaltação de dogmas do século passado, como a obrigatoriedade da ação penal e sua indisponibilidade, está cedendo espaço à negociação processual, dentro de um sistema de discricionariedade regrada, no qual não existe liberdade ilimitada de negociação, mas dentro de balizas e hipóteses legais”.

O Ministério Público resolutivo surge nesse contexto. Trata-se de um modelo de atuação voltado para soluções efetivas e preventivas dos problemas sociais, com foco na resolução rápida e definitiva dos conflitos. Em vez de manter uma postura reativa e judicializada, o MP resolutivo busca estratégias para antecipar problemas, promover acordos, mediações e iniciativas extrajudiciais para prevenir e mitigar conflitos.

Tragédia de Mariana: rompimento de barragem de mineradora em 2016 causou 19 mortes e um rastro de destruição que afetou milhões de pessoas. Acordo com a intervenção dos MPs de Minas Gerais, Espírito Santo e Federal garantiu indenização de R$ 170 bilhões às vítimas da tragédia. | Crédito: Gui Mendes

Nas palavras de Luiz Gonzaga Martins Coelho, promotor do MP-MA, “o modelo envolve uma atuação colaborativa com outras instituições e a sociedade civil, incentivando soluções negociadas e o diálogo, visando à pacificação social e ao fortalecimento dos direitos fundamentais”.

Em seus quatro mandatos como procurador-geral de Justiça de Minas Gerais, Jarbas Soares encampou a ideia de que o Ministério Público tem que buscar resultados concretos, por meio de acordos, em vez de travar batalhas judiciais intermináveis.

“A zona de conflito trouxe coisas positivas desde a promulgação da Constituição de 1988. Era preciso afirmar os direitos que constavam na Carta Magna, mas os atuais caminhos mostram que a ação civil pública e a ação penal devem ser usadas em último lugar. Primeiro, devemos caminhar em busca de soluções.”

No primeiro ano de atuação, entre 2021 e 2022, o Compor (Centro de Autocomposição de Conflitos e Segurança Jurídica) do MP-MG somou 87 procedimentos de autocomposição (70% deles encerrados com acordos definitivos) e 152 pedidos de atuação. Nos 12 meses seguintes foram 151 procedimentos (crescimento de 73%), com 89% de procedimentos encerrados com acordos. O número de solicitações de atuação também aumentou: 271 (+78%).

Segundo o MP mineiro, já foram objeto de procedimentos de autocomposição imbróglios que, em tese, seriam levados à Justiça por meio de ação civil pública ou ações de inconstitucionalidade, como repasse de recursos para a área de saúde, implantação de hospitais, defesa do meio ambiente e até observância da constitucionalidade de leis municipais e estaduais.

Em novembro de 2024, o STF homologou um dos maiores acordos ambientais já celebrados no país, no qual o MP-MG teve participação das mais ativas, ao lado do MPF e do MP do Espírito Santo, além da Advocacia-Geral da União e da Defensoria Pública da União. Trata-se do acordo para reparação das vítimas do rompimento da barragem de rejeitos minerais da Vale, em Mariana.

Ocorrido em 2016, o desastre causou a morte de 19 pessoas e danos ambientais em grande escala. No acordo, as empresas responsabilizadas pela tragédia — as mineradoras Samarco, BHP e Vale — se comprometeram a pagar indenizações que somam R$ 170 bilhões.

O Ministério Público tem trabalhos às vezes invisíveis para a sociedade. Na tragédia das inundações em Porto Alegre, entre as medidas tomadas, o MP do Rio Grande do Sul enfrentou muita desinformação e crimes cometidos. Foram cumpridos mandados de busca e apreensão; afastamentos de funções públicas; checagem de denúncias de desvios de donativos; bloqueio de dezenas de chaves pix falsas; derrubada de perfis falsos; fiscalização em 300 estabelecimentos comerciais que cobravam preços abusivos; visitas a 580 abrigos; e monitoramento de 244 instituições de longa permanência de idosos.

O MP-RS também firmou acordo com o município de Porto Alegre, por meio da autarquia de saneamento, para isentar do pagamento de água e esgoto os consumidores atingidos pelas cheias. A redução da judicialização é abertamente defendida pelo PGJ, Alexandre Sikinowski Saltz: “Um dos muitos aprendizados que nós tivemos nesse período é que a pura e simples judicialização não vai resolver absolutamente nada. O que funcionou e funciona muito bem é o diálogo construtivo, a troca de ideias”.

Em Alagoas, o caso Braskem teve um trabalho árduo desenvolvido pelo Ministério Público. A atividade de mineração da empresa na cidade, que extrai sal-gema em minas dentro do território da Capital desde a década de 1970, provocou o afundamento do solo em cinco bairros, um dano ambiental de grandes proporções. Os promotores ajuizaram uma ação cautelar para garantir o ressarcimento aos moradores atingidos.

Em atuação conjunta com o MP Federal, 35 minas da empresa foram desativadas e mais de 14 mil imóveis foram desocupados em razão da instabilidade do solo. Depois de muitas reuniões e negociações, foi homologado acordo com a empresa em uma das ações civis públicas propostas. Até outubro de 2023, 17 mil indenizações haviam sido pagas aos moradores.

Caso Braskem: a exploração de minas de sal-gema destruiu cinco bairros de Maceió afetando 14 mil imóveis e 60 mil pessoas. Desde 2018, MPF e MP-AL negociam com a empresa a reparação dos danos ambientais e a indenização das vítimas, em acordos cujos valores superam R$ 3,8 bilhões. | Crédito: Divulgação/Prefeitura de Maceió

Pelo acordo de não persecução penal, acusados de crimes cometidos sem violência ou grave ameaça e com pena mínima inferior a quatro anos podem confessar os crimes em troca de medidas diversas da prisão.

“Os acordos são bons para o Ministério Público, porque dão destaque à instituição, e também são bons para a Justiça, porque desafogam o Judiciário e trazem novas perspectivas e avanços a respeito das medidas necessárias para combater e desestimular determinadas práticas criminosas, tipos de condutas, especialmente de médio potencial ofensivo”, afirma Carlos Frederico Santos, subprocurador-geral da República e integrante da Câmara de Coordenação e Revisão Criminal do Ministério Público Federal.

Ele destaca a importância dos acordos penais para os envolvidos nos atos antidemocráticos do 8 de janeiro. O STF havia homologado, até novembro de 2024, 476 acordos com acusados pelos atos de 8 de janeiro de 2023 que não participaram diretamente dos atos de depredação dos prédios do Congresso, do Palácio do Planalto e do Supremo Tribunal Federal.

Além de confessar os crimes, os réus se comprometeram a prestar serviços à comunidade, a não cometer delitos semelhantes e nem serem processados por outros crimes, além do pagamento de multa. Eles também estão proibidos de participar de redes sociais abertas até o cumprimento total das condições estabelecidas no acordo, e terão que participar de um curso sobre democracia, Estado de Direito e golpe de Estado.

A Procuradoria-Geral da República ofereceu o acordo a 1,2 mil presos no acampamento que se armou no quartel do Exército, em Brasília, durante os atos. Não sem grande surpresa, 600 acusados recusaram a proposta. “Parece claramente uma manifestação ideológica de permanecer preso, ser condenado, no lugar de aceitar uma proposta de acordo que me parece bastante moderada”, afirmou, em plenário, o presidente do STF, ministro Luís Roberto Barroso.

Nesse mesmo dia, o Supremo validou a aplicação do acordo de não persecução penal aos processos criminais que começaram a tramitar antes da entrada em vigor da Lei 13.964/2019, que criou o instrumento. Ou seja, o Supremo permitiu a retroatividade da lei da forma mais ampla possível, dizendo que o acordo pode ser feito mesmo quando o réu já tiver sido condenado, desde que a sentença não tenha transitado em julgado. De acordo com levantamento do Conselho Nacional de Justiça, 1,7 milhão de ações penais seriam afetadas pela decisão.

Reportagem especial deste Anuário mostra as vantagens do ANPP para o Judiciário e para o Ministério Público, que ganham em termos de economia processual, e para o réu, que poderá evitar uma condenação certa.

Os acordos têm sido celebrados com sucesso na área ambiental. Um bom exemplo é o programa Pernambuco Verde Lixão Zero, que teve como resultado o fim da destinação inadequada dos resíduos sólidos no estado. A Lei 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, determinou que os lixões a céu aberto deveriam ser substituídos por aterros sanitários até agosto de 2024.

Antes que o prazo expirasse e, diante da inércia dos gestores municipais, o MP-PE tratou de resolver o impasse. Em vez de processar os prefeitos, os procuradores apresentaram propostas de ANPP, instando os prefeitos a cumprir medidas de recuperação e compensação ambientais. O resultado foi positivo. Em 2023, 65% dos municípios de Pernambuco tinham eliminado seus lixões. No Nordeste, em geral, a média dos municípios que cumpriram a obrigação foi de 20%.

Rio Grande do Sul sob as águas: durante a crise climática que se abateu sobre o estado, o MP-RS atuou em múltiplas frentes para combater a desinformação, garantir a distribuição de doações, conter o abuso dos preços, monitorar abrigos e levar socorro às vítimas. | Crédito: Bruno Peres/Agência Brasil

O acordo de não persecução civil, como já dito, foi introduzido superficialmente no pacote anticrime em dezembro de 2019 e só foi aprofundado em 2021, quando houve mudanças significativas na Lei de Improbidade Administrativa. A antiga redação da Lei de Improbidade (o artigo 17 Lei 8.429/92) vedava acordos.

Em 2017, o CNMP editou uma resolução regulamentando os acordos por meio dos TACs, mas não pegou. Em 2013, com a aprovação da Lei Anticorrupção, foi prevista a primeira possibilidade de acordo envolvendo atos de improbidade administrativa. Mas a lei diz expressamente que esses acordos, chamados de acordo de leniência, só podem ser tocados pela Controladoria-Geral da União ou suas contrapartes nos estados e municípios, a depender de regulamentação local.

Ainda assim, os procuradores da finada “lava jato” assinaram diversos acordos de leniência com as empreiteiras investigadas na operação, que agora passam por ampla revisão. A justificativa era que a Constituição dá ao MP o poder de tocar o inquérito civil e o Código de Processo Civil o autoriza a fazer acordos. E, como a Lei Anticorrupção previu o acordo de leniência, o MP ficou implicitamente autorizado.

Só em 2021, com as alterações na LIA, o ANPC foi aprofundado, um dos raros pontos da nova lei de improbidade elogiados por membros do MP, conforme mostra outra reportagem deste Anuário. “Não vigendo mais o postulado de ‘indisponibilidade’ da ação de improbidade, exige-se do agente competente para a propositura do acordo observância a procedimento pré-determinado, transparência quanto aos critérios adotados para aceitar conciliação em alguns casos e não em outros, motivação adequada acerca da utilidade do manejo do instituto para fins de satisfação de interesses públicos relevantes e vinculação a precedentes gerados com a prática”, afirmam os juízes do TJ-SP Alexandra Fuchs de Araújo e Alexandre Carneiro da Cunha Filho.

Nessa linha, o Ministério Público do Estado de Pernambuco, por meio de seu Conselho Superior, editou a Resolução 01/20, datada de 10/2/2020, que regulamenta a celebração de acordo de não persuasão civil no âmbito da improbidade administrativa.

No mesmo sentido, o Ministério Público Federal no Estado de Goiás também já celebrou em janeiro de 2020 o primeiro acordo de não persecução criminal e civil, utilizando a Resolução 179/17 do CNMP, que foi encaminhado para homologação da Justiça Federal em Goiás.

“Entramos em um novo momento no direito administrativo sancionador, atento à evolução do direito, o qual incorporou diversas modalidades de soluções consensuais de conflito como forma de garantir efetividade e resolutividade na sua aplicação, isso porque apesar da Resolução 179/2017 do CNMP já prever desde 2017 a possibilidade de celebração de termos de ajustamento de conduta no âmbito da ação de improbidade administrativa, a alteração legislativa pôs fim às divergências que ainda existiam sobre o tema”, comenta a juíza Acácia Regina Soares de Sá, do TJ-DF.

A ideia de um MP menos punitivo e mais resolutivo “foi uma boa inovação” trazida pela nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992, com redação dada pela Lei 14.230/2021), ressalta a advogada Fernanda Rocha, do HOC Advogados, que atua em demandas de Direito Público e de Direito Administrativo.

“A ideia de acusar e punir não necessariamente gera o resultado mais eficiente. Você pode, eventualmente, punir, mas de uma forma que gere mais frutos, além da própria punição.” Ela pondera, contudo, que condições muito rígidas podem inviabilizar a negociação. “Se o acordo não permitir de fato concessões recíprocas, isso engessa”.

No Tocantins, por exemplo, um ex-secretário municipal de saúde firmou com o MP um acordo e aceitou pedir exoneração do cargo e ter os direitos políticos suspensos por cinco anos para não responder por improbidade administrativa. Ele promoveu, em 2020, uma festa durante a pandemia de covid e foi denunciado pelo MP de contrariar “os princípios fundamentais da administração pública”. O ANPC foi homologado pelo TJ-TO, em outubro de 2024.

Vinculado ao gabinete do procurador-geral da República, o Núcleo Permanente de Incentivo à Autocomposição do MPF (Nupia) é composto por quatro membros, responsáveis por disseminar os métodos de solução negocial na instituição.

Eles vão prestar apoio aos procuradores de todo o país, para que os conflitos sejam resolvidos sem a necessidade de ajuizar ação. Espelhando recomendação de 2014 do CNMP, os MPs do Paraná, Ceará, Goiás e Minas Gerais já contam com núcleos de autocomposição.

Lixão Zero: o ANPP foi o instrumento utilizado pelo MP de Pernambuco na negociação com os prefeitos dos municípios do estado para acabar com os lixões a céu aberto, conforme determinação da Lei 12.305/2010. Em 2023, 113 cidades pernambucanas tinham substituído os lixões por aterros sanitários. | Crédito: Divulgação/Prefeitura Itacuruba

Para o jurista e ex-procurador do MP-SP Nelson Nery Jr., o processo estrutural, coqueluche no Judiciário brasileiro, nada mais é do que uma ação civil pública, normalmente de questões complexas, daí estrutural, onde se faz uma tentativa de composição de todos os envolvidos. O STF tem exemplos recentes no acordo de Mariana para rediscutir a tese do marco temporal das terras indígenas.

“Não existe novidade no chamado processo estrutural, fala-se muito, mas fizeram apenas um update da ação civil pública. O Ministério Público abre inquérito civil ou procedimentos de investigação e, nesses procedimentos, ele faz um processo estrutural, extrajudicial, ele chama a parte, chama a empresa, olha como é que podem resolver”, diz.

Para Nery, o que é novidade é o crescimento do movimento de um Ministério Público propositivo, que resolve tudo antes de propor ação. “Antes de intimar a empresa ‘sob pena de tal coisa’, o ideal é que o MP a chame para conversar, entender o problema e buscar uma solução”.

O STF, no Tema 698 de repercussão geral, fixou que o Judiciário não deve ter a atuação substitutiva ao gestor público. Ele deve indicar os resultados pretendidos e a administração elabora o plano. Se isso se aplica ao Judiciário, também deve se aplicar ao Ministério Público. A ex-procuradora do município do Rio de Janeiro, Vanice Valle, concorda: “O limite da intervenção do MP é saber se a escolha da administração é uma escolha racional, motivada, não tem que saber se é a melhor escolha. Isso está além da função de controle. Isso é uma atuação claramente substitutiva”

Mas nem sempre o parâmetro é tão claro. O mesmo Supremo, em setembro de 2022, julgando o RE 1.008.166, representativo do Tema 548, reconheceu a omissão estatal na disponibilização de vagas em creches ou pré-escolas e decidiu que o Poder Judiciário pode determinar à administração pública a efetivação desse direito em situações excepcionais.

A tese foi replicada em outros 20.735 processos semelhantes que estavam sobrestados. A falta de vagas em creches e pré-escolas sempre entupiu os tribunais do país, muitas delas propostas pelo Ministério Público, grande responsável pela tutela de crianças e adolescentes.

ANUÁRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO BRASIL 2024
3ª Edição
ISSN: 2675-7346
Número de páginas: 204
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