TCU flexibiliza aditamento de pequena monta em contrato com regime de execução por preço unitário

O regime de contratação de obras por empreitada a preço unitário é um modelo bastante utilizado no Brasil, especialmente em projetos nos quais o custo final depende de variáveis sujeitas a alterações ao longo do tempo, como obras de infraestrutura e construção civil.

Esse regime tem como característica o pagamento feito conforme a quantidade de serviços realizados e materiais utilizados, sendo medidos periodicamente ao longo do projeto. Assim, o valor final da obra é definido pela multiplicação do preço unitário de cada item pelo quantitativo efetivamente realizado, aferidos por boletins de medição.

A antiga Lei nº 8.666/93 permitia a contratação de obras públicas por diferentes regimes, incluindo o de empreitada por preço unitário, desde que o critério de escolha fosse adequado às características do projeto e justificado no processo de contratação.

Vantagens, utilidade e regulamentação

Com a nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), o regime de empreitada por preço unitário continua sendo aplicável, com a exigência de detalhamento do orçamento estimativo de referência e com a discriminação dos preços unitários dos itens necessários à execução dos serviços e obras.

As vantagens do regime de empreitada por preço unitário são: 1) a flexibilidade e controle de custos, já que este regime permite um controle mais próximo dos custos por parte da administração pública e o pagamento é realizado com base na medição dos serviços executados, havendo menor risco de superfaturamento por estimativas iniciais que possam não refletir a realidade; 2) a adequação a projetos com incertezas quantitativas, pois o preço unitário ajusta-se melhor do que um preço global, que poderia ser elevado pela margem de segurança necessária para cobrir incertezas e; 3) eficiência e transparência, porque o regime de preço unitário proporciona um processo transparente e simplificado de auditoria e fiscalização, uma vez que o pagamento é feito com base nas medições detalhadas. Isso facilita o trabalho dos órgãos de controle e auditoria ao analisar o andamento e o custo de cada etapa.

Os aditamentos quantitativos em licitações sob o regime de empreitada por preço unitário ocorrem quando há necessidade de ajuste nas quantidades inicialmente previstas no contrato, refletindo mudanças no escopo ou nas condições de execução da obra ou serviço.

Esse tipo de aditamento era regulamentado pela Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/1993), especialmente em seu artigo 65, e pela nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), que mantém regras para alterações contratuais em obras públicas.

Aditamento

Para a formalização de aditamento contratual quantitativo, sob a égide da Lei 14.133/23 é necessário a seguinte instrução processual:

Justificativa técnica: qualquer alteração quantitativa precisa de uma justificativa técnica que comprove a necessidade de ajuste na quantidade de serviços ou materiais, considerando aspectos como mudanças no projeto, condições imprevistas, ou necessidades de adequação para atender ao objetivo do contrato.
Análise e aprovação: o pedido de aditamento passa por uma análise técnica e administrativa, onde a equipe responsável verifica a adequação dos novos quantitativos ao escopo do contrato. Uma vez aprovado, o ajuste é formalizado como termo aditivo, respeitando o limite de alteração previsto em lei.
Limites percentuais: a legislação fixa limites para aditamentos. Pela Lei nº 8.666/1993, o aumento quantitativo para obras e serviços pode ser de até 25% do valor inicial atualizado do contrato, e, em alguns casos excepcionais, como reformas de edifícios e equipamentos, esse limite pode chegar a 50%. A nova Lei nº 14.133/2021 mantém essa limitação, garantindo previsibilidade e controle dos recursos públicos.

No regime de preço unitário, os aditamentos são calculados com base nos preços unitários originalmente pactuados, o que permite que os novos quantitativos sejam ajustados sem necessidade de redefinir o valor unitário de cada item. Assim, o valor adicional do contrato corresponde ao somatório dos novos quantitativos multiplicados pelos preços unitários estabelecidos no contrato inicial.

Para a formalização do aditamento, o contrato original deve ser modificado por meio de um termo aditivo, que detalhe: a) as razões para o ajuste; b) os novos quantitativos e o impacto financeiro; c) os prazos ajustados, caso a mudança afete a duração do projeto.

Essa abordagem protege o interesse público, pois mantém o controle dos gastos e garante que as alterações respeitem os parâmetros iniciais definidos pela administração contratante. Além disso, o uso de aditamentos quantitativos exige acompanhamento rigoroso e auditorias para assegurar que os recursos sejam empregados de forma eficiente.

Entendimento do TCU

Recentemente, o Plenário do TCU (Acórdão nº 1643/2024) determinou que é possível a promoção de pequenas alterações de quantitativos na planilha orçamentária, sem a necessidade da celebração de termo aditivo, nas contratações de obras com regime de execução empreitada por preço unitário (artgo 6º, inciso XXVIII, da Lei 14.133/2021).

Essas pequenas alterações, contudo, somente seriam possíveis se reunidas as seguintes condições:

a) o pagamento seja formalizado por meio do apostilamento da diferença de quantidades (artigo 136 da Lei 14.133/2021), a ser realizado previamente ao pagamento ou, em casos de justificada necessidade de antecipação de seus efeitos, com a formalização do apostilamento no prazo máximo de um mês (artigo 132 da Lei 14.133/2021);

b) as alterações de quantitativos não configurem a transfiguração do objeto licitado (artigo 126 da Lei 14.133/2021);

c) não se refiram a erro ou alteração de projeto, decorrendo de imprecisões intrínsecas próprias da natureza dos serviços executados, impossíveis de serem estimadas a priori na concepção do orçamento;

d) não haja a inclusão de novos serviços (modificação qualitativa) ou quantitativa relativa às dimensões globais do objeto licitado;

e) seja especificado, no instrumento convocatório, de forma razoável, o que vier a ser definido como “pequenas alterações de quantitativos”;

f) a diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência não seja reduzida em favor do contratado (artigo 128 da Lei 14.133/2021);

g) não haja elevação do valor contratual;

h) exista motivação, acompanhada de memória circunstanciada de cálculo, das supressões e dos acréscimos realizados; e

i) as supressões e os acréscimos sejam computados no limite legal de 25% (ou 50%) de aditamento contratual, vedando-se a compensação entre eles.

O acórdão paradigma denota que a hipótese é extremamente restrita e os requisitos cumulativos.

Vale ressaltar que tal entendimento do TCU reafirma o principal pilar da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/21), qual seja: planejamento.

Assim, as alterações não podem decorrer de falta de planejamento ou de erro de projeto, a ponto de modificarem quantitativamente ou qualitativamente o objeto contratado. Devem, portanto, configurar pequenas adaptações necessárias à consecução do escopo original da contratação.

Referências

Brasil. (1993). Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública. Brasília, DF: Presidência da República.

Brasil. (2021). Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Institui normas de licitações e contratos administrativos para a Administração Pública. Brasília, DF: Presidência da República.

Tribunal de Contas da União (TCU). (2024). Acórdão nº 1643/2024 – Plenário. Julgamento sobre aditamentos em contratos administrativos no regime de empreitada a preço unitário. Disponível no portal do TCU para consulta aos acórdãos e jurisprudência do Tribunal: https://portal.tcu.gov.br

Almeida, L. F., & Gomes, R. S. (2021). “Aditamentos contratuais e o controle dos órgãos de fiscalização: uma análise sob a nova Lei nº 14.133/2021”. Revista Brasileira de Administração Pública, 17(2), 45-63.

Gomes, T. L. (2020). “Controle dos aditamentos quantitativos em contratos de obra pública: Limites e desafios legais”. Revista de Direito Administrativo, 22(2), 111-129.