Tentativa de extinção da vigência decenal do PNE cria preocupações

Com a aproximação do prazo final de vigência decenal do Plano Nacional de Educação, aprovado na Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, surgem preocupações sobre uma eventual lacuna normativa, em caso de não aprovação e promulgação, até junho, de um novo PNE para o período 2024/2034, estabelecendo diagnóstico, diretrizes, metas e estratégias para o período.

A menos de seis meses do prazo, é notório o atraso no processo de formulação do próximo plano, que deveria ter sido encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso “até o final do primeiro semestre do nono ano de vigência” (artigo 12 da lei), portanto, em 2022.

Também é fato notório e passível de responsabilização que o governo federal anterior fez pouco caso do PNE, não realizou nenhuma Conferência Nacional de Educação (Conae), descartou o Fórum Nacional de Educação (FNE), etc, todas obrigações expressas na legislação. Fato é que vivenciamos cinco anos sem a convocação de uma Conae, a despeito do mandamento legal de periodicidade, de quatro em quatro anos.

A construção do novo PNE
A partir de 2023, o governo federal decide restabelecer e recompor o FNE (Portaria Ministerial 478 de 17/3/2023) e convocar uma edição extraordinária da Conae (Decreto nº 11.697/23), entre os dias 28 e 30 de janeiro de 2024, tendo sido precedida de conferências municipais, regionais e estaduais de educação.

Sob a coordenação do FNE e apoio do MEC, como determina a Lei, a Conae 2024 teve como tema “Plano Nacional de Educação — PNE, decênio 2024-2034 — política de Estado para a garantia da educação como direito humano, com justiça social e desenvolvimento socioambiental sustentável”.

Nesse sentido, os objetivos da Conae 2024 são primordialmente “avaliar a execução do PNE vigente” e “subsidiar a elaboração do PNE, decênio 2024-2034”, o que é viabilizado mediante a ampla discussão, modificação e deliberação de um documento referência inicialmente formulado pelo FNE (Decreto nº 11.697/23) e aprimorado pelos participantes ao longo do processo, desde as etapas municipais.

A construção do próximo PNE, como se vê, é processo participativo denso e complexo, que encadeia uma série de instâncias obrigatórias de formulação e deliberação: o FNE, a Conae, o MEC, a Presidência da República e as duas casas do Congresso. Além disso, a matéria em si, o planejamento decenal em legislação vinculante das diretrizes, metas e estratégias a serem seguidas por todas as políticas públicas de educação (básica e superior), por todos os entes federados, setores público e privado, em uma década, dá o tom da complexidade do debate, tudo a recomendar que se evite açodamentos de um lado e se previna oportunismos de outro.

Às vésperas da realização da Conae 2024, por exemplo, ainda havia quem advogasse a paralisia das políticas educacionais democráticas, reproduzindo a postura omissiva que está na raiz da questão. Nota pública assinada por dez frentes parlamentares do Congresso Nacional, publicada em 24 de janeiro, por exemplo, reivindicava a suspensão do Documento Referência e o adiamento da Conferência (há quatro dias de um encontro que reuniu mais de 2 mil delegados/as e observadores/as em Brasília).

As frentes parlamentares em questão também defenderam a prorrogação do PNE em vigor, mediante encaminhamento de projeto de lei pelo MEC.

A centralidade constitucional do PNE no regime do direito à educação
A despeito de posicionamentos temerários como este, o fato é que também existem preocupações legítimas quanto ao que poderia vir a ser um eventual lapso temporal entre o final da vigência do PNE atual e a promulgação em lei do próximo PNE. Isso porque na estrutura de proteção e promoção ao direito constitucional à educação no Brasil o PNE exerce papel incontornável, tanto na articulação federativa como no estabelecimento de obrigações de cumprimento aos poderes públicos.

Na sistemática fundada no artigo 214 da Constituição de 1988, é o PNE quem define os conteúdos da dimensão objetiva do direito à educação, ao estabelecer metas, estratégias e, sobretudo, prazos para o seu cumprimento.

A Emenda Constitucional nº 59, de 2009, alterou substancialmente o texto original de 1988, fortalecendo ainda mais o papel normativo do PNE e dando à Lei que o institui a necessária “duração decenal”, em substituição à fluida “duração plurianual” inscrita no texto original.

Quadro Comparativo do Artigo 214 da Constituição de 1988, texto original e Emenda Constitucional nº 59, de 2009

Sendo o  primeiro PNE na vigência da nova redação constitucional, a Lei nº 13.005, de 2014, declara: “É aprovado o Plano Nacional de Educação – PNE, com vigência por 10 (dez) anos, a contar da publicação desta Lei, na forma do Anexo, com vistas ao cumprimento do disposto no art. 214 da Constituição Federal.” (artigo 1°).

O receio, portanto, é que dada a centralidade normativa do PNE, a partir de 26 de junho de 2024, na ausência de um novo plano democraticamente discutido, aprovado, sancionado e publicado, instale-se uma lacuna jurídica desintegradora das políticas públicas e desmobilizadora dos processos de monitoramento das obrigações legais.

Tal preocupação está formalizada no PL nº 5665/2023, de autoria da senadora professora Dorinha Seabra (União-TO), com o propósito de prorrogar até 31 de dezembro de 2028 a vigência do atual PNE. Adicionalmente, argumenta-se que a ausência de uma prorrogação do texto atual poderia operar como um incentivo negativo à qualidade do próximo PNE, aprovado às pressas justamente com o objetivo de impedir a lacuna entre os planos.

A falsa premissa que embasa a tese da lacuna jurídica entre os planos
A premissa de uma lacuna jurídica com o final da vigência decenal do PNE, no entanto, é um equívoco. Há nesse entendimento uma arriscada confusão entre elementos distintos da norma que aprova o PNE, ou seja, sua vigência formal, decenal por determinação da própria Constituição; e a validade do conteúdo jurídico do PNE, fonte de sua vinculatividade (obrigatoriedade).

Cumprido o prazo decenal de implementação das metas e estratégias do PNE 2014/2024, estas, longe de perder força jurídica com o fim da vigência formal da lei que as instituiu, ganham em exigibilidade uma vez que deixa de existir o lapso de tempo de cumprimento concedido pela lei aos gestores públicos e aos formuladores da política educacional. Ou seja, apesar do aparente paradoxo, o esgotamento da vigência decenal da lei fortalece validade material e exigibilidade das metas, estratégias e prazos nela contidas.

Além de equivocado tecnicamente, seria ilógico imaginar que, findo o período decenal, metas, estratégias e prazos que até ontem mobilizaram (ou deveriam ter mobilizado) toda a estrutura do sistema educacional, aí incluídos as instituições e órgãos de controle, devam ser meramente descartados em favor de um hiato de obrigações objetivas que, na prática, invalidaria todo o trabalho anterior e anunciaria a irrelevância do ciclo de planejamento.

Por isso, cabe reiterar que objetivos, estratégias, metas e prazos inscritos a cada PNE constituem, cumulativa e progressivamente, parcelas da dimensão objetiva do direito à educação em relação às quais está proibido o retrocesso. Posicionamento este defendido, inclusive, pelo Ministério Público no Enunciado 02/23 da Comissão Permanente de Educação do Grupo Nacional de Direitos Humanos [1].

A conclusão não poderia ser outra, afinal, as metas traduzem, em verdade, direitos fundamentais reconhecidos expressamente na Constituição, como, por exemplo, a educação básica obrigatória dos 4 aos 17 anos, a progressividade da universalização do ensino médio, a valorização dos profissionais da educação, a igualdade de condições para acesso e permanência etc.

Não há, portanto, risco de lacuna jurídica quanto às obrigações estabelecidas no PNE 2014/2024. Na eventualidade de findar seu prazo de vigência sem que um novo PNE tenha sido promulgado, todos os prazos de cumprimento de obrigações, metas e estratégias estarão vencidos, cabendo aos poderes públicos e aos órgãos de controle, respectivamente, implementar e exigir com maior intensidade os direitos aí inscritos.

Uma imperfeição adicional
Isso estabelecido e entendido, não se pode concluir que o eventual vácuo de vigência entre os PNE seria algo positivo ou defensável. Pelo contrário, denota grave omissão diante do comando constitucional previsto no artigo 214 da Constituição, inclusive, a depender do transcorrer do processo de formulação e deliberação nos próximos meses, passível de ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

Mesmo sendo o vácuo normativo indesejável, o cenário jurídico decorrente do atraso no atendimento da vontade constitucional torna-se ainda mais complexo diante do risco de flexibilização, por meio de lei, do caráter decenal do PNE, ou seja, a prorrogação do tempo de vigência formal da própria Lei do PNE 2014/2024 (Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014).

Primeiro pois estaríamos diante de uma inconstitucionalidade chapada, conforme expressão já prestigiada pelo Supremo Tribunal Federal, afinal, o artigo 214 da Constituição é cristalino ao dizer que “a lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal (…)”.

Segundo, a prorrogação da vigência formal torna ainda mais falho o ciclo de planejamento, monitoramento e controle do PNE que está na raiz do franco descumprimento da lei, com aproximadamente 85% de metas não alcançadas e 65% em retrocesso, segundo estudo da Campanha Nacional pelo Direito à Educação [2].

A inconstitucional flexibilização do caráter decenal do plano, portanto, também teria como efeito adiar ainda mais o debate sobre os aprimoramentos necessários à efetivação do próprio PNE, entre eles, a regulamentação do Sistema Nacional de Educação — um objetivo e premissa do próprio plano, conforme o artigo 214 da Constituição (“articular o sistema nacional de educação”), com estabelecimento de responsabilidades educacionais específicas em todas as esferas de governo, níveis, etapas e modalidades de ensino; meios de coordenação e colaboração federativa, gestão democrática das escolas e dos sistemas de ensino e regulação do setor privado na educação.

Também é necessário aprimorar a conexão normativa do PNE aos ciclos orçamentários e de gestões públicas mediante o detalhamento de obrigações específicas, em períodos compartimentados de tempo, que por certo decorrem da natureza incremental e estruturante de suas metas, além de regras específicas quanto aos deveres de informações suficientes à avaliação precisa da evolução progressiva, uma vez que hoje cerca de 35% das metas apresentam lacunas de dados para aferição do cumprimento.

Não obstante as omissões legislativas, o próprio PNE poderia, e deveria, prever alguns desses instrumentos normativos. Normas sem meios de implementação e instrumentos de auto aplicação (sanções pelo descumprimento, nulidades de atos contrários etc), são normas com vinculatividade prejudicada. A norma atual é, dentro da categorização doutrinária clássica, ‘imperfeita’.

Prorrogá-la formalmente, além de tecnicamente desnecessário se a preocupação é prevenir uma eventual lacuna normativa conforme expusemos, é abrir grave precedente e instalar no PNE uma imperfeição adicional, uma distorção do paradoxo de Zenão. Neste caso, o herói Aquiles também nunca alcançaria a tartaruga, mas não pelas razões lógicas de Zenão e sim pela constante interrupção da corrida e reposicionamento, léguas à frente, da tartaruga. Ao invés de parar a trapaça, não alcançada a meta, prorroga-se a meta, indefinidamente.

[1] Enunciado nº 02/2023 – COPEDUC: “Cabe ao Ministério Público reforçar os mecanismos de monitoramento e fiscalização em relação às metas a serem estipuladas pelo Novo Plano Nacional de Educação, em razão do descumprimento sistêmico do ora vigente. Deve, ainda, em vista do regime de colaboração estipulado na Constituição Federal (art. 211 da CF), zelar, especialmente por suas comissões e órgãos de representação nacional, para que o novo Plano a ser elaborado respeite o princípio do não retrocesso e contenha normas claras de financiamento, de fiscalização e de responsabilização por seu descumprimento ao final. O Ministério Público, na mesma linha, deve colaborar para que haja, na norma, mecanismos de análise periódica dos percentuais de adimplemento em ciclos menores de tempo, num modelo de processo incremental e estruturante, além de regras específicas quanto aos deveres de informações suficientes à avaliação precisa da evolução progressiva de cada meta.”

[2] Balanço do Plano Nacional de Educação 2023, disponível em: https://media.campanha.org.br/acervo/documentos/PPT_Balanco2023PNE_2023_06_20_AudienciaPublica_Senado_AndressaPellanda_FINAL_revisado.pdf