Improbidade eleitoral e violação de princípios: a decisão do STJ sobre a manutenção da conduta ímproba

A Lei nº 8.429/1992 — Lei de Improbidade Administrativa — surge como marco no combate aos desvios praticados no âmbito do Estado.

Com o seu advento, chegou-se a defender que a improbidade administrativa combatida através de sanções graves constituiria uma esperança de modificação no cenário político-administrativo brasileiro, fazendo com que somente dele participassem aqueles dispostos a atuar em prol da coletividade, colocando de lado a visão individualista, característica inegável de parte dos administradores públicos brasileiros.

Três décadas de vigência da Lei nº 8.429/1992 foram suficientes para o amadurecimento da visão crítica quanto aos erros e acertos decorrentes da aplicação da norma jurídica.

Com o passar do tempo, dentre os questionamentos surgidos quanto aos limites de aplicação da lei, tem-se a possível afronta à segurança jurídica diante do tipo aberto estabelecido no artigo 11, da Lei nº 8.429/1992, que aborda a improbidade administrativa por violação aos princípios administrativos.

Com ao advento da Lei nº 14.230/2021, que provocou importantes mudanças na Lei nº 8.429/1992, muitas delas necessárias e providenciais, o legislador optou por transformar o artigo 11 em um tipo taxativo, exigindo, para caracterização da improbidade administrativa por violação de princípios, o enquadramento da conduta em uma das hipóteses trazidas nos seus incisos. Com essa medida, buscou-se garantir maior segurança jurídica ao agente público.

No entanto, com tal alteração, condutas graves antes enquadradas como improbidade por violação de princípios não mais são sancionadas pela Lei nº 8.429/1992.

Tal alteração levou ao questionamento quanto ao destino das improbidades eleitorais, assim estabelecidas em razão do artigo 73, §7º, da Lei nº 9.504/1997.

A improbidade administrativa por violação de princípios: o que era e o que se tornou

Dentre as modalidades de improbidade administrativa trazidas na redação original da Lei nº 8.429/1992, o artigo 11 era a grande novidade, pois possibilitava a imposição de sanções ao agente público pela violação dos princípios que regem a administração pública, independentemente do enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário.

A pretensão normativa foi exigir a conduta ética do agente público. Sendo o dolo elemento subjetivo exigido para caracterização do ilícito constante do referido artigo 11, fazia-se necessária a existência, pelo menos, da consciência da ilicitude. Ora, a violação consciente de princípios administrativos, por aqueles que atuam no âmbito da administração pública, constitui quebra do dever de lealdade no trato da coisa pública e, consequentemente, ofensa ao princípio da moralidade administrativa.

Ocorre que a interpretação literal do caput do artigo 11 também era capaz de levar a acoimar como ímprobas condutas meramente ilegais, gerando cenário de insegurança jurídica.

Para atender à expectativa daqueles que sustentavam que o artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, na forma posta, levou ao surgimento de uma “asfixia burocrática”, com a eliminação da indispensável dose de discricionariedade do administrador público e o consequente “apagão de canetas” [1], as alterações efetivadas pela Lei nº 14.230/2021 foram providenciais. Além de exigir a presença do dolo específico no §1º, do referido dispositivo, estabeleceu a necessária adequação da conduta a um dos seus incisos, ou seja, o tipo passou a ser taxativo.

Ocorre que, ao fixar taxativamente as condutas caracterizadoras da improbidade administrativa por violação de princípios, o dispositivo legal deixou de fora diversos comportamentos, que ficarão desguarnecidos no âmbito da lei, causando prejuízo à sociedade, inclusive aqueles vinculados ao pleito eleitoral.

A improbidade eleitoral frente à alteração da Lei de Improbidade Administrativa

A alteração do artigo 11, da Lei nº 8.429/1992, pela Lei nº 14.230/2021, influiu diretamente no que se denomina “improbidade eleitoral”.

O cidadão, detentor de direitos políticos, é admitido a participar da vida política do país, inclusive escolhendo os governantes. No sentido técnico, “a cidadania se adquire com a obtenção da qualidade de eleitor, que documentalmente se manifesta na posse do título de eleitor válido” [2].

A garantia do processo democrático funda-se na liberdade de escolha dos cidadãos. No entanto, segundo Óscar Sánchez Muñoz [3], não pode existir uma eleição livre se não há igualdade de oportunidades entre os candidatos para influir na formação da vontade eleitoral. A inobservância de uma livre e equilibrada concorrência, afeta não apenas a disputa eleitoral, “mas amesquinha a essência do próprio processo democrático” [4].

Para não comprometer a escolha do cidadão, garantindo a sua liberdade, a Lei Eleitoral nº 9.504/1997 estabelece condutas vedadas aos agentes públicos em campanhas eleitorais. Trata-se de situações que podem denotar uso abusivo de poder político ou de autoridade, tendendo a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais [5]. Pune-se o desequilíbrio patrocinado com recursos públicos.

As condutas vedadas se encontram definidas nos incisos do artigo 73, bem como nos artigos 74, 75 e 77.

Concentrando a análise no artigo 73, da Lei nº 9.504/1997, afirma-se que dentre as condutas arroladas no mencionado artigo, tem-se aquelas que são proibidas a qualquer tempo do pleito eleitoral, quais sejam:

• usar, na campanha eleitoral, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens públicos, salvo a utilização de instalações públicas, incluindo bens móveis que as guarnecem, para a realização de convenções (inciso I) [6];
• usar materiais e serviços colocados à disposição dos agentes políticos (normalmente membros do legislativo e executivo) para o desempenho de suas funções, além das cotas estabelecidas nos regimentos (inciso II);
• ceder servidor ou empregado público para comitês de campanha eleitoral (inciso III) [7];
• distribuir gratuitamente bens ou serviços de caráter social, custeados pelo poder público, promovendo determinado candidato (inciso IV) [8].

O artigo 73 também enumera condutas proibitivas nos três meses que antecedem as eleições [9]. São elas:

• admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens, dificultar ou impedir o exercício funcional ou remover, transferir ou exonerar ex officio servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, observando algumas ressalvas indicadas em alíneas (inciso V);
• realizar, nos três meses que antecedem o pleito, transferências voluntárias de recursos da União aos estados e municípios e dos estados aos municípios, ressalvados aqueles destinados a cumprir obrigação formal preexistente, para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado e os destinados a atender situações emergenciais e calamitosas (inciso VI, a) [10];
• autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais ou das respectivas entidades da administração indireta, nos três meses que antecedem o pleito, com exceção de propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado e em casos de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela justiça eleitoral [11] (inciso VI, b);
• fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo (inciso VI, c), também nos três meses que antecedem as eleiçõe s[12].

Há, ainda, outros comportamentos proibitivos no artigo 73, da Lei nº  9.504/97. Assim, o inciso VII proíbe, em ano de eleição, antes mesmo dos três meses que antecedem o pleito, gastos com publicidade oficial que excedam a média daqueles efetivados nos três últimos anos que antecederam o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição. Este dispositivo pretende evitar que a publicidade oficial seja utilizada para difusão e propaganda de candidatos. Justifica-se a preocupação legal tendo em vista a possibilidade de reeleição do Chefe do Executivo, introduzida pela Emenda Constitucional nº 16/97, com a sua manutenção no exercício da função até o final do mandato.

O inciso VIII, por sua vez, proíbe, na circunscrição do pleito, a revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição. Segundo consta do dispositivo legal, a vedação inicia-se com o prazo constante do artigo 7º da Lei. Ocorre que tal artigo não faz referência a nenhum prazo, o que vem conduzindo o Tribunal Superior Eleitoral a coincidir o início do prazo da proibição em 180 dias antes da data da eleição, prazo este mencionado no §1º, do artigo 7º, do diploma legal em análise. Este dispositivo não atinge os reajustes meramente inflacionários, para reposição da perda do poder aquisitivo ao longo do ano da eleição [13].

Cumpre, por fim, mencionar o ­§10, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97, introduzido pela Lei nº 11.300/06, proibindo, no ano da eleição, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública, exceto em situações de calamidade pública, estado de emergência ou programas sociais autorizados por lei e já em execução orçamentária, desde o exercício anterior, cabendo, nestas situações excepcionais, o acompanhamento da execução financeira e administrativa pelo Ministério Público. Em verdade, este dispositivo apenas generaliza proibições anteriormente já estabelecidas nos incisos IV e VI, alínea a. Porém, na hipótese do inciso IV é preciso que o agente use “distribuição gratuita de bens e serviços” em benefício do candidato [14].

Após elencar as práticas vedadas, o §7º, do artigo 73 estabelece que:

§ 7º. As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III.

Percebe-se que a Lei nº 9.504/1997 classificou como ato de improbidade administrativa, na modalidade violação de princípios, comportamentos enquadrados nas hipóteses constantes dos incisos do artigo 73. Em outras palavras, estabeleceu que a prática das condutas vedadas no mencionado dispositivo levaria a incidência do artigo 11, da Lei nº 8.429/92.

Ocorre que, com a transformação do artigo 11 em um tipo taxativo, pela Lei nº 14.230/2021, passou-se a se argumentar que para o enquadramento das condutas descritas no artigo 73 como ato de improbidade administrativa, far-se-ia necessária a ocorrência de enriquecimento ilícito (artigo 9º) ou prejuízo ao erário (artigo10), tipos que permanecem exemplificativos com as alterações efetivadas na Lei de Improbidade Administrativa. Isso porque dificilmente se poderia enquadrar uma das hipóteses do artigo 73, da Lei nº 9.504/1997 aos tipos, agora taxativos, do artigo 11, da Lei 8.429/1992.

Ora, sem dúvida que a interpretação neste sentido afasta instrumento voltado à garantia do regime democrático, que na sua essência requer um pleito eleitoral pautado pela diversidade de opções, expostas em ambiente de igualdade entre os candidatos para influir na vontade do eleitor.

Mesmo sabendo que a prática de uma das condutas vedadas pelo artigo 73 da Lei nº 9.504/97 leva à suspensão imediata do comportamento proibido, quando for o caso, e a aplicação de multa, bem como que nos casos de práticas enquadradas nos incisos I, II, III, IV e V, do referido artigo, poderá caber a cassação do registro ou do diploma, a impossibilidade de enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa das condutas violadoras da igualdade eleitoral previstas no artigo 73, constitui retrocesso inadmissível em um país que constitucionalmente adepto do regime democrático.

Relevância da decisão do STJ na consolidação da improbidade eleitoral por violação de princípios

Sensível à importância da manutenção da improbidade eleitoral no sistema jurídico brasileiro, em 6 de dezembro de 2024, a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, no Agravo de Recurso Especial nº 1.479.463 / SP, não afastou a caracterização, como ato ímprobo, das condutas descritas no artigo 73, da Lei nº 9.504/1997. Segundo o colegiado, as condutas proibidas, previstas na Lei Eleitoral, agregam-se ao rol taxativo previsto no artigo 11, da LIA.

O relator do caso, ministro Paulo Sérgio Domingues, destacou como fundamento o §1º, do artigo 1º da Lei nº 8.429/1992, segundo o qual “consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11 desta lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais”. Ou seja, a lei, além de reconhecer a existência de tipos de improbidade administrativa previstos em outras normas legais, apenas manteve a revogação das Leis nºs 3.164/1957 e 3.502/1958, no seu artigo 25.

Pode-se, então, afirmar que as condutas vedadas no artigo 73, caracterizam-se como tipos de improbidade administrativa por violação de princípios, não afetados pela alteração decorrente da Lei nº 14.230/2021.

Por outro lado, a partir das alterações procedidas pela Lei nº 14.230/2021 no rol das sanções aplicadas à improbidade por violação de princípios, no artigo 12, inciso III, da LIA, não mais se aplicam as sanções de perda da função pública e de suspensão de direitos políticos a esse tipo de improbidade.

Não é demais salientar que a posição exposta pelo STJ ganha importância diante dos desafios trazidos ao sistema eleitoral, a partir da Emenda Constitucional nº 16/1997, que possibilitou a reeleição para cargos do Poder Executivo. Embora a continuidade administrativa possa ser positiva, é inegável os danos trazidos pelo uso indevido de recursos e estruturas públicas pelos governantes em busca da reeleição, comprometendo a lisura do processo eleitoral, com flagrante violação à moralidade administrativa.

A punição dessas práticas na seara da improbidade administrativa é essencial não somente para proteger a integridade das eleições, mas para reafirmar a confiança da sociedade nas instituições públicas.

Sem dúvida a decisão do STJ mostra-se importante para preservar a eleição como fruto do regime democrático, assegurando a efetividade do princípio republicano.

^[1] MOREIRA NETO, Floriano de Azevedo, FREITAS, Rafael Véras de. Comentários à Lei nº13.655/2018 (Lei da Segurança para a Inovação Pública). Belo Horizonte: Forum, 2020. l. 3831.

[2] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 347.

[3] MUÑOZ, Óscar Sánchez. La igualdad de oportuinidades en las competiviones electorales. Madri: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. 2007. p.35.

[4] FUX, Luiz; FRAZÃO, Carlos Eduardo. Novos paradigmas do Direito Eleitoral. Belo Horizonte: Fórum, 2016. p. 119.

[5] GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. São Paulo: Atlas, 2021. p. 784.

[6] O Tribunal Superior Eleitoral não reconheceu como infringente a este dispositivo a conduta de um Senador que utilizou de carro oficial para ir ao estúdio de gravação do programa eleitoral do candidato (TSE – Rep nº 94/DF – PSS 2-9-1998). No entanto, reconheceu a incidência de tal dispositivo a utilização de máquina de xérox do município para copiar material de propaganda eleitoral (TSE – AAgnº 5694/SP-DJ, v.I, 30-9-2005) e a utilização de vídeo institucional na propaganda eleitoral (TRE-RJ – RE nº 45189 – DJERJ, t. 145, 12-7-2013)

[7] O servidor ou empregado público somente poderá trabalhar em comitês se estiver licenciado ou fora do horário de expediente, porém não poderá ser remunerado pelos cofres públicos. Nesse sentido: ELEIÇÕES 2018. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. REPRESENTAÇÃO POR CONDUTA VEDADA. DEPUTADO ESTADUAL. ART. 73, III, DA LEI Nº 9.504/1997. USO DOS SERVIÇOS DE FUNCIONÁRIO PÚBLICO EM PROL DE CAMPANHA ELEITORAL, EM HORÁRIO DE EXPEDIENTE. CONDENAÇÃO NA INSTÂNCIA ORDINÁRIA. PRETENSÃO DE REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADO SUMULAR Nº 24 DO TSE. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS HÁBEIS PARA MODIFICAR A DECISÃO AGRAVADA. NEGADO PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO. 1. É vedada a utilização de serviços de funcionário público, durante horário de expediente, em prol de campanha eleitoral de candidato. Art. 73, III, da Lei nº 9.504/1997. 2. Hipótese em que, para rever a conclusão do Tribunal regional de que o candidato a deputado estadual teria se utilizado dos serviços de funcionário comissionado da Defensoria Pública em horário de expediente – órgão, à época dos fatos, diretamente vinculado ao Poder Executivo – para praticar atos em prol de sua campanha eleitoral, seria necessária nova incursão no conjunto fático-probatório dos autos, providência incabível em âmbito de recurso de natureza especial, conforme o Enunciado Sumular nº 24 deste Tribunal Superior. 3. Negado provimento ao agravo interno. (TSE – REspEl: 060171171 MACAPÁ – AP, Relator: Min. Mauro Campbell Marques. Data de julgamento: 17/03/2022. Data da publicação: 31.03.2022).

[8] Neste dispositivo não se inibe a instituição de programas ou a sua continuidade, o que se proíbe é a utilização autopromocional dos mesmos. Por outro lado, a promoção pessoal do candidato, a partir da divulgação de seus feitos políticos, seu currículo e sua trajetória, constitui legítimo exercício da liberdade de expressão (TSE – Ag-REsp. nº 48706/RJ – Dje 20.08.2020)

[9] As condutas proibitivas enumeradas atingem o ente que estiver realizando o pleito eleitoral. Desta forma, em se tratando de eleições municipais para prefeito e vereadores, por exemplo, a limitação atingiria somente os Municípios.

[10] É pacífico o entendimento no sentido de que “À União e aos estados é vedada a transferência voluntária de recursos até que ocorram as eleições municipais, ainda que resultantes de convênio ou outra obrigação preexistente, quando não se destinem à execução de obras ou serviços já iniciados fisicamente (…)” (TSE – Ac nº 25.324, de 7.2.2006).

[11] No caso de publicidade de produtos ou serviços que tenham concorrência no mercado, exige-se a efetiva competição do ente administrativo, empresa estatal, com a iniciativa privada. Logo, a exceção não atinge os entes da Administração Pública que exercem atividade econômica em regime de monopólio. Por outro lado, havendo situação calamitosa que justifique a realização d publicidade informativa, esta poderá ser realizada, desde que conte com a autorização da justiça eleitoral.

[12] Tal vedação fica vinculada ao âmbito das pessoas públicas cujos mandatos eletivos estejam em disputa.

[13] “(…) O art. 73, VIII, da Lei nº 9.504/97 veda ao agente público fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração ( lato sensu ) dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º do mesmo diploma legal até a posse dos eleitos”. (TSE. AC. DE 09.04.2019. RECURSO ORDINÁRIO N° 7634-25.2014.6.19.0000 – CLASSE 37— RIO DE JANEIRO – RIO DE JANEIRO). Por outro lado “A aprovação, pela via legislativa, de proposta de reestruturação de carreira de servidores não se confunde com revisão geral de remuneração e, portanto, não encontra obstáculo na proibição contida no art.73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/1997”.( TSE. Ac. De 14.03.2019. Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n° 392-72. 201 6.6.08.0025 -Classe 32 – Linhares – Espírito Santo).

[14] GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. São Paulo: Atlas, 2021. p.795.