Tribunal de contas como órgão central na manutenção dos consórcios públicos

O problema do qual se parte não é necessariamente uma novidade: a condição de desequilíbrio fiscal dos municípios brasileiros diante do desenho constitucional de competências e repartição das receitas [1]. De igual forma, é notório o fato de que os consórcios públicos são um instrumento de aumento da eficiência na prestação de serviços, especialmente em relação a municípios que não possuem robustez fiscal, sendo um corolário do federalismo cooperativo [2].

A proposta, entretanto, que se quer anunciar e promover é a ideia de que os tribunais de contas devem assumir a postura de órgãos promotores da organização e capacitação de consórcios públicos como forma de promoção do desenvolvimento regional.

Federalismo cooperativo e o desequilíbrio fiscal dos municípios
Com a promulgação da Constituição de 1988, os municípios passaram a integrar o sistema federativo brasileiro, reforçando assimetrias entre as competências para a prestação de serviços e as competências na arrecadação tributária. Por seu surgimento de um poder central, após o fim do Império, é latente no federalismo brasileiro a lógica da centralização das decisões na distribuição dos recursos e consequente limitação dos poderes estaduais e locais na participação efetiva no orçamento público brasileiro.

Tal fato é um obstáculo à concretização de um federalismo verdadeiramente cooperativo e  ao desenvolvimento autônomo das economias locais que dependem, quase exclusivamente, do poder central para implementação de políticas públicas que favoreçam a população diretamente interessada [3].

Tal esvaziamento é ainda mais gritante quando se olha para a situação de municípios de pequeno porte. Por mais que exista uma preocupação constitucional em distinguir os municípios, por exemplo, em relação a teto de gastos, como é o caso do limite de despesa com as Câmaras (artigo 29-A da CF/88), não há um tratamento diferenciado no que concerne às competências para a prestação de serviços públicos.

Quer se trate do município de São Paulo, ou de um pequeno município de menos 10 mil habitantes, o dever de prestação de serviços como educação, saúde e assistência é o mesmo. Além das transferências obrigatórias, muitos dos serviços públicos dependem de transferências voluntárias (artigo 25 da LRF) que, por vezes, sofrem variações na cobertura financeira, gerando desequilíbrio fiscal [4] e um verdadeiro constrangimento [5] aos gestores municipais que precisam lidar com inconstâncias na execução orçamentária.

Um exemplo do fenômeno descrito está na influência da política fiscal da União nos valores repassados aos municípios pelo Fundo de Participação (FPM). Se em relação às parcelas do ICMS o STF já definiu pela impossibilidade de sua retenção quando haja alegação de concessão de incentivo fiscal [6], quando se trata de IR e IPI, o Supremo entende que o poder de arrecadar atribuído à União implica também o poder de isentar [7], inobstante a diminuição no montante das parcelas. A falta (ou ineficiência) de planejamento nas concessões de incentivos pode gerar transtornos significativos no dia a dia da municipalidade.

O desenvolvimento regional se faz com: políticas públicas estruturantes do progresso, como saúde, educação, mantidas dentro de um contexto de equilíbrio entre receitas e despesas. Desse modo, o artigo 241 da CF possui como escopo a concretização dos princípios da economicidade, eficácia e eficiência.

Consórcios públicos como um meio para o equilíbrio fiscal municipal
O consórcio público é uma associação de entes federativos que se propõe a prestar serviços e realizar objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos.

Seu fundamento está no artigo 241 da CF/88, com redação dada pela EC nº 19/1998, a conhecida Reforma da Administração Pública, e tem sua regulamentação feita pela Lei Federal nº 11.107/2005 e pelo Decreto nº 6.017/2007. Não é possível, nesta oportunidade, explanar os conceitos e estrutura dos consórcios públicos [8], mas apenas apontar as vantagens na sua implantação e como os tribunais de contas devem assumir um papel central nesta tarefa.

O consórcio público pode ser utilizado para a prestação ou concessão de serviços públicos, para sua gestão associada, ou mesmo para a realização de obras públicas. A teleologia do artigo 241 da CF/88 é fomentar a cooperação entre os entes de forma mais democrática e descentralizada do que, por exemplo, ocorre com nas regiões metropolitanas, onde o Estado (artigo 25, §3º da CF/88) exerce a concentração das decisões [9].

A criação de um consórcio púbico permite romper o isolamento econômico, gerando a possibilidade de junção de receitas, recursos humanos, além a aumentar, ainda mais, a possibilidade de transferências voluntárias com o fim de consecução de políticas públicas comuns [10].

Além da abrangência da atuação — como saúde, educação, meio ambiente, central de compras —, destaca-se como vantagem o regime de contratação de pessoal que, via CLT, tende a diminuição das redundâncias em relação ao serviço prestado, por haver um só quadro administrativo para vários entes, o que representa ganho de eficiência, maior velocidade e economicidade nas contratações de bens e serviços. Além disso, pode trazer repercussões positivas aos consorciados como a melhora em índices de gastos com pessoal e maior qualidade e quantidade de bens e serviços contratados através de maior escala e menor preço.

Não haveria espaço para apontar os casos de sucesso na implantação de consórcios intermunicipais em diversas áreas — com destaque para a saúde, tratamento de resíduos sólidos e central de compras —, mas o foco aqui é destacar o papel dos tribunais de contas na atuação no tratamento das principais causas de seu insucesso: descumprimento dos contratos de rateio, ambiguidade dos protocolos de intenções e, consequentemente, dos contratos de consórcio e, sobretudo, estudos de demanda e de viabilidade técnica deficientes. Além destas causas, existem outras como divergências políticas, baixo conhecimento sobre o marco legal, falhas na prestação de contas [11].

Por mais que entidades de representação dos municípios busquem meios para viabilizar a implantação e acompanhamento dos consórcios públicos [12], acreditamos que  poderia existir melhor resultado se houvesse uma participação das cortes de contas de forma permanente e institucionalizada.

A função essencial dos tribunais de contas na criação/manutenção de consórcios públicos
Pela legislação dos consórcios públicos, o papel atribuído aos tribunais de contas (TCs) é o de realizar a fiscalização contábil, operacional e patrimonial do ente, mais especificamente através da prestação de contas do chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio (parágrafo único do artigo 9º da Lei Federal n º 11.107/2005), além da atuação na fiscalização dos contratos firmados pelo ente consorcial. Entretanto, é possível (e necessário) que os TC´s tenham uma função central na proposição dos consórcios, sem que isto macule ou torne parcial sua atribuição fiscalizadora.

Uma possível objeção seria a de que cabe aos municípios — primeiramente ao prefeito, ao assinar o protocolo de intenções (artigo 3º da Lei Federal nº 11.107/2005) e à Câmara de Vereadores ao aprová-lo, mediante lei — a vontade de se consorciar, e não ao tribunal de contas.

É óbvio que, por se estar na esfera da contratualidade, não cabe ao tribunal de contas, por mais que vislumbre os benefícios para a criação de consórcio público em determinada situação, substituir ou criar qualquer tipo de vinculação ou sanção em caso de recusa por parte dos agentes competentes. Diferente do que ocorre, por exemplo, na função consultiva dos TCs, na qual há o caráter vinculante às respostas às consultas (parágrafo único do artigo 30 do Decreto-Lei nº 4.657/1942) e sancionatório em caso de descumprimento, esta participação na fase de criação dos consórcios se enquadraria na função pedagógica dos TCs.

O artigo 71 da CF/88 não prevê expressamente tal função pedagógica, mas é possível apreender a existência desta função através de outros dispositivos constitucionais.

Através das escolas de contas, que possuem fundamento no artigo 39, §2º da CF/88, gestores e agentes públicos são formados e capacitados. Além disso, diversos TCs no Brasil já organizam o Índice de Efetividade de Gestão Municipal (IEGM), na qual é mensurado o nível dos serviços públicos. Ademais, a própria finalidade do TC é a de acompanhar a boa e regular aplicação dos recursos públicos, sob o viés do princípio da juricidade. Evidencia-se, assim, o caráter pedagógico dos TCs, sendo indutores de melhoria das políticas públicas. A proposta, então, é que, neste mesmo quadrante pedagógico, haja uma ação permanente e intencional dos TCs na criação de consórcios públicos.

Justifica-se tal atuação devido ao fato de que justamente os municípios que mais necessitariam estar consorciados são os que menos possuem pessoal qualificado para tanto. Sendo assim, faz-se necessário que setores nos TCs sejam criados — ou que se atribuam competências aos já existentes — para que haja uma instrutoria sobre o tema dos consórcios.

Os TCs possuem capacidade técnica para realizar estudos de viabilidade financeira e orçamentária, pois os consórcios devem ter aptidão para mitigação do desequilíbrio fiscal dos entes participantes. Para isto, devem possuir múltiplas fontes de receitas (não somente os contratos de rateio), mas, sobretudo, a exploração de serviços que gerem receitas para a manutenção do próprio consórcio.

Uma vez verificada a viabilidade geral do consórcio, o TC pode prestar auxílio técnico na elaboração dos diversos documentos: desde o protocolo de intenções até a modulação do estatuto. Além do suporte na confecção de documentos, as estruturas das escolas de contas já instaladas podem ser utilizadas na formação de pessoal que atuará no consórcio em diversos setores como o de controle interno, do conselho fiscal, da consultoria jurídica e demais áreas do corpo técnico, inclusive nas câmaras necessárias aos consórcios multifinalitários.

A atuação na implantação/manutenção dos consórcios não seria um entrave às competências legais e controle concomitante e posterior. Ao contrário, tendo participado da implantação ou conhecendo melhor a realidade das entidades já existentes, o TC terá elementos mais precisos para verificar quais os obstáculos e as dificuldades reais enfrentam o gestor consociado, como preceitua o artigo 22 da Lindb.

Considerações finais
Conclui-se que o consórcio público é uma excelente ferramenta constitucional posto à disposição dos entes políticos, na medida em que aglutina a prestação de serviços públicos, afastando os efeitos negativos do desequilíbrio fiscal que acomete a esmagadora maioria dos municípios brasileiros, fazendo isto por meio do que se pode chamar de ilhas de excelência gerencial pública.

Contudo, acreditamos que a instalação de novos consórcios não ocorrerá de forma satisfatória, especialmente quando envolver municípios de pequeno porte, sem a importante energia catalisadora dos tribunais de contas, oferecendo apoio técnico para instituição dos organismos públicos ou privados consorciados e, outrossim, promovendo soluções consensuais,  nos eventuais conflitos, sobretudo interpretativos dos acordos formados e, obviamente, atuando de forma mais precisa na fiscalização do cumprimento do contrato de rateio, eventuais contratos de programas, dos contratos em geral e demais ações dos consórcios.