STJ fixa direito à informação ambiental e obrigação de transparência

Em julgamento de incidente de assunção de competência (IAC), a 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça estabeleceu quatro teses sobre direito ao acesso à informação no Direito Ambiental, possibilidade de registro das informações em cartório e a atuação do Ministério Público em tais questões. As teses fixadas foram as seguintes:

Foto: Agência Câmara de Notícias

1) O direito de acesso à informação no Direito Ambiental brasileiro compreende: 1) o dever de publicação, na internet, dos documentos ambientais detidos pela Administração não sujeitos a sigilo (transparência ativa); 2) o direito de qualquer pessoa e entidade de requerer acesso a informações ambientais específicas não publicadas (transparência passiva); e 3) o direito a requerer a produção de informação ambiental não disponível para a Administração (transparência reativa);

2) Presume-se a obrigação do Estado em favor da transparência ambiental, sendo ônus da Administração justificar seu descumprimento, sempre sujeita a controle judicial, nos seguintes termos: 1) na transparência ativa, demonstrando razões administrativas adequadas para a opção de não publicar; 2) na transparência passiva, de enquadramento da informação nas razões legais e taxativas de sigilo; e 3) na transparência ambiental reativa, da irrazoabilidade da pretensão de produção da informação inexistente;

3) O regime registral brasileiro admite a averbação de informações facultativas sobre o imóvel, de interesse público, inclusive as ambientais;

4) O Ministério Público pode requisitar diretamente ao oficial de registro competente a averbação de informações alusivas a suas funções institucionais.

Nos termos do artigo 947 do Código de Processo Civil de 2015, o IAC é admissível quando o julgamento de recurso envolver relevante questão de direito, com grande repercussão social, sem repetição em múltiplos processos. O IAC está entre os precedentes qualificados de observância obrigatória pelos juízes e tribunais, conforme o artigo 927, inciso IIII, do CPC/2015.  

Informação ambiental e democracia
O IAC teve origem em ação na qual o Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul rejeitou o pedido do Ministério Público estadual para que o município de Campo Grande fosse obrigado a publicar periodicamente os atos executórios do plano de manejo da área de proteção ambiental (APA) do Lajeado, criada para assegurar o abastecimento de água na região; bem como para que a APA fosse inscrita na matrícula dos imóveis que a integram.

Para o TJ-MS, as medidas requeridas pelo MP não têm previsão legal. O relator do recurso no STJ, ministro Og Fernandes, esclareceu que o debate dos autos não envolve discussão sobre a averbação de APA à luz do Código Florestal, em oposição ao Cadastro Ambiental Rural, mas sobre a incidência, na hipótese, da Lei de Acesso à Informação (LAI) e da Lei de Acesso à Informação Ambiental.

Segundo o relator, o acesso à informação ambiental é elemento primordial, "transcendente e magnético", em tudo aquilo que diga respeito à coisa pública e à democracia, em especial nas matérias ecológicas.

Essa relação entre o direito de acesso à informação ambiental e o direito de participação cidadã, apontou ele, foi cristalizada em eventos como a Rio 92, na qual foi publicada a Declaração do Rio, e assumida pelo Brasil ao assinar o Acordo Regional sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e no Caribe (Acordo de Escazú), tratado ainda pendente de ratificação pelo Congresso. 

"No caso presente, ante sua judicialização, agrega-se ainda um terceiro pilar dos direitos de acesso às questões ambientais, consubstanciado pelo Princípio 10 da Declaração do Rio: o direito de acesso à Justiça. Os três direitos de acesso em matéria ambiental se articulam, de forma interdependente, como elementos estruturais e conectivos entre os direitos humanos e o meio ambiente", afirmou o ministro.

Estado e transparência
Og Fernandes explicou que o direito à informação ambiental é formado por duas partes principais: o direito de as pessoas requisitarem informações ambientais ao Estado (transparência passiva) e o dever estatal de fornecer informações às pessoas (transparência ativa).

O magistrado lembrou que, embora tradicionalmente o poder público tenha se pautado pela transparência passiva, a tendência atual é de ampliação da transparência ativa, elemento revelador do nível de maturidade democrática e civilidade do país.

Nesse contexto, o ministro apontou que o artigo 2º da Lei de Acesso à Informação Ambiental protege o direito público de acesso às informações sob guarda da Administração relativas a políticas, planos e programas causadores de impacto ambiental, entre outros assuntos. Já o artigo 8º da LAI estipula como dever dos órgãos públicos promover, independentemente de requerimentos, a divulgação de informações de interesse coletivo por eles produzidas ou custodiadas.

"Deve-se integrar as duas normas e intensificar seus efeitos. A partir da LAI, não há mais dúvidas de que o direito de acesso à informação não é unicamente um direito de defesa do cidadão contra o abuso estatal, mas um dever prestacional do Estado democrático", comentou o magistrado, ao lembrar que o plano de manejo ambiental, objeto de discussão nos autos, inclui-se entre essas informações de interesse social amplo.

Administração e informação ambiental
No caso analisado, Og Fernandes entendeu que não seria lógico que a Lei 9.985/2000 previsse a participação social na gestão das unidades de conservação ambiental e o poder público vedasse ou dificultasse o acesso da sociedade às informações sobre a execução do plano em APAs.

"A administração tem o dever não só de viabilizar o acesso à informação ambiental sob sua guarda, como também de produzi-la. Digamos, configurado na hipótese, o dever de transparência reativa, à míngua de melhor nome", sugeriu o relator.

Diante do princípio da máxima publicidade na esfera ambiental, o ministro também reforçou que as situações de sigilo são extremamente excepcionais, competindo ao Estado demonstrar a presença de circunstâncias restritivas ao direito à informação.

Para Og Fernandes, o Judiciário deve considerar a obrigação da publicidade das informações ambientais para, a partir dessa perspectiva, analisar as razões da Administração para não divulgar determinado dado, sem ceder à simples justificativa da discricionariedade administrativa.

"Nessa lógica, sob qualquer ângulo, parece-me inegável o dever estatal, no caso concreto, da municipalidade, de franquear acesso às informações da execução do Plano de Manejo da APA do Lajeado, de forma proativa, fácil, clara, ampla e tempestiva", declarou ele.

Registro de informações
Sobre a atuação do MP, o ministro apontou que a sua intervenção é, costumeiramente, a medida extrema para a imposição de deveres na esfera ambiental, em contexto no qual, como indica o caso dos autos, já houve o descumprimento de obrigações pelo Estado.

Em relação ao registro da APA nos imóveis abrangidos pela unidade de conservação, Og Fernandes destacou que, embora a Lei de Registros Públicos não tenha norma impositiva de averbação de áreas de proteção ambiental, tampouco há vedação legal. "Ao contrário: em atenção ao princípio da concentração, consta na lei previsão expressa quanto à possibilidade de averbações facultativas", disse o relator.

No mesmo sentido, ele lembrou que a Lei de Registros Públicos, em seu artigo 13, prevê a prática de atos de registro a requerimento do Ministério Público, quando a lei autorizar. Entre as hipóteses legais de atuação direta do MP, afirmou, está exatamente a proteção do meio ambiente.

"Assim, sendo o registro a 'certidão narrativa' do imóvel, nada veda que, a requerimento do MP, se efetue a averbação de fatos relevantes da vida do bem, com o intuito de ampla publicidade e, na espécie, efetivação e garantia dos direitos ambientais vinculados ao uso adequado de recursos hídricos para consumo humano", afirmou.

Em seu voto, Og Fernandes ainda enfatizou que a averbação das informações da APA no registro imobiliário traz vários benefícios, entre eles a identificação precisa dos imóveis e suas restrições, a informação sobre os limites impostos pelo plano de manejo e a conscientização coletiva sobre a existência da área protegida.

"Onde a lei estabeleceu as avenidas, descabe ao administrador criar becos; se a lei definiu as vias, deve o Estado pavimentá-las. Ao Judiciário compete remover barreiras, muros e desvios ao livre fluxo da informação administrativa, muito especialmente, a de caráter ambiental. Ou, em termos simples, fazer cumprir a lei, em toda a sua clareza", concluiu o ministro. Com informações da assessoria de imprensa do STJ.

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REsp 1.857.098