Temporalidade do processo orçamentário e consequência ao não cumprir prazos

Este artigo tem por objetivo analisar a temporalidade do processo orçamentário no Brasil, Alemanha, França e Estados Unidos em perspectiva comparada. O objetivo é verificar os marcos temporais previstos durante a tramitação da lei orçamentária em cada país, bem como eventuais consequências da inobservância destes prazos, principalmente na hipótese de o Legislativo não aprovar tempestivamente o orçamento.

Dado o caráter de temporalidade inerente às autorizações orçamentárias, ao lado da necessidade de que, via de regra, o Poder Legislativo se manifeste previamente à realização de despesas públicas, a aprovação e vigência do orçamento desde o início do exercício financeiro torna-se uma questão de elevada importância. Com efeito, a ausência de autorização orçamentária, caso materializada, pode acarretar severos danos socioeconômicos ao país, dada a impossibilidade de realização de despesas essenciais, urgentes e inadiáveis por parte do Estado [2]. Disso decorre, portanto, a necessidade de que se adote algum mecanismo de contingência, de modo a tratar citado risco. Conforme será demonstrado, para os casos em que tais etapas não sejam cumpridas em tempo hábil, a legislação de cada país analisado estabelece as consequências e eventuais mecanismos mitigadores que devem ser acionados.

O calendário de tramitação legislativa do orçamento guarda várias semelhanças entre Alemanha, Brasil e França. Nestes países, os trabalhos do parlamento atinentes à temática concentram-se nos quatro últimos meses do ano, como detalha o quadro abaixo:

Fontes: Brasil (2006) [3], OECD (2014) [4] e OECD (2018) [5]. Elaboração própria

O caso norte-americano, contudo, destoa dos demais. Conforme estabelece o Congressional Budget Act, a atuação do Poder Legislativo estadunidense na preparação do orçamento deve encerrar-se antes do início do ano fiscal, ou seja, até dia 1º de outubro. Nesse sentido, as atividades atinentes ao processo legislativo orçamentário iniciam-se logo no primeiro trimestre do ano. O quadro a seguir apresenta o cronograma sinótico a ser observado pelo Congresso Norte Americano:

Adaptado de CRS (2008) [6]

Assim, a análise dos prazos previstos na legislação de cada país mostra que o processo orçamentário no Legislativo se desenvolve no segundo semestre de cada ano calendário no Brasil, França e Alemanha. Já nos Estados Unidos, tendo em vista que o ano fiscal se inicia em 1º de outubro, o processo se inicia mais cedo, em fevereiro de cada ano.

Diante destes prazos previstos em cada país, cabe indagar: qual a consequência da inobservância dos marcos temporais mencionados anteriormente? Mais especificamente: o que ocorre na hipótese de o Legislativo não aprovar tempestivamente o orçamento?

No Brasil, de modo a contornar as dificuldades práticas que a ausência da LOA traria para a administração pública, as leis de diretrizes orçamentárias (LDO) têm estabelecido permissões para execução provisória do Projeto de Lei do Orçamento, ainda que não aprovado pelo Congresso Nacional. Ressalte-se que a autorização é restrita a determinadas despesas, indicadas em rol taxativo pela LDO [7].

Analogamente, a Alemanha permite a execução de um orçamento de emergência ou provisório nessa situação. O Governo é autorizado a pagar todas as despesas que forem necessárias e inadiáveis até a entrada em vigor do orçamento para o ano fiscal, desde que sejam direcionadas para: 1) manutenção de instalações existentes e cumprimento de obrigações já acordadas, desde que justificadas pelo Governo Federal; 2) prosseguimento direto de construções, ou concessão de subsídios para esses fins, uma vez que os valores tenham sido aprovados no orçamento de um ano anterior. Estabelece-se, ademais, o limite de empréstimos líquidos a serem contraídos no valor de um quarto do valor final total do orçamento anterior [8].

Caso não observado o prazo constitucionalmente estabelecido para aprovação do orçamento, o modelo francês prevê arranjos distintos, conforme a origem do atraso: se a culpa for imputável ao parlamento, o Governo poderá recorrer a uma portaria para implementar as disposições do orçamento; de outro lado, caso o descumprimento seja imputável ao Governo (quando, por exemplo, a entrega do projeto de lei foi de tal maneira postergada que impediu sua aprovação tempestiva pelo Poder Legislativo), o Governo poderá solicitar ao Congresso que aprove apenas a parte do projeto de lei [9] relativa ao financiamento, discutindo-se a segunda parte posteriormente. Alternativamente, pode-se solicitar, em regime de urgência, autorização para a cobrança de impostos e abertura por decreto de créditos relativos aos serviços votados. Em ambos os casos, os créditos são temporariamente distribuídos de acordo com os serviços votados, ou seja, os créditos mínimos que o Governo considera essenciais para permitir o funcionamento do Estado [10].

Os Estados Unidos também contam com um mecanismo de escape em caso de não aprovação do orçamento antes do início do ano fiscal. Trata-se das Continuing Resolutions (CRs), ou resoluções de continuidade, que, em síntese, são normas congressuais que concedem autorizações orçamentárias para um determinado projeto ou agência que ainda não teve sua appropriation bill apreciada.  As CRs possuem duração limitada, geralmente com prazos bem inferiores a um ano, e tomam por base dotações concedidas no ano fiscal anterior. Esse instituto tem se mostrado de grande importância prática, dada a recorrência com que se observa o descumprimento dos prazos pertinentes ao processo orçamentário. De fato, desde a promulgação da CBA, em 1974, o prazo para a aprovação das concurrent resolutions só foi respeitado seis vezes. Ao longo da história do processo orçamentário americano, verifica-se a ocorrência de dezenove medidas de fechamento parcial do governo (government shutdowns) e mais de duzentas edições de continuing resolutions [11].

No que diz respeito à possibilidade de não aprovação do orçamento no prazo estabelecido pela legislação, a comparação mostra que todos os países preveem a possibilidade de instituição de mecanismos orçamentários específicos e provisórios e, em geral, com aplicação limitada a certas despesas. Enquanto no Brasil, a LDO permite a execução provisória do PLOA a determinadas despesas; a Alemanha prevê a execução de um orçamento de emergência através do qual se autoriza o pagamento de todas as despesas necessárias desde que direcionadas para certos fins. Já a França permite uma aprovação parcial do projeto e a autorização, em regime de urgência, de abertura de créditos relativos aos serviços votados, desde que sejam essenciais para o funcionamento do Estado. Por fim, os Estados Unidos preveem autorizações orçamentárias provisórias para um determinado projeto ou agência, com base nas dotações concedidas no ano fiscal anterior.

A presença de regras em cada país que estabelecem as consequências da não aprovação e vigência do orçamento desde o início do exercício financeiro confirmam o caráter de temporalidade das autorizações orçamentárias e da necessidade de que o Poder Legislativo se manifeste previamente à realização de despesas públicas. Dessa forma, é de extrema importância que a legislação de cada país estabeleça as consequências e eventuais mecanismos mitigadores que devem ser acionados nos casos em que tais etapas não sejam cumpridas em tempo hábil.

A comparação da temporalidade nos processos orçamentários mostrou que todos os países preveem mecanismos orçamentários específicos e provisórios e, em geral, com aplicação limitada a certas despesas no caso de não aprovação do orçamento no prazo estabelecido pela legislação, o que mostra que o Brasil está alinhado às práticas internacionais com relação a este critério.